Las normas del sistema previsional peruano permiten que los afiliados al Sistema Nacional de Pensiones (SNP) —gestionado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP)— migren al Sistema Privado de Pensiones (SPP) —a través de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)—. Sin embargo, debido a que el SNP está basado en un sistema de reparto, los aportes ya realizados no solo no pueden ser individualizados, sino que no se pueden trasladar en su integridad a la AFP de elección del afiliado.
Para cubrir las consecuencias derivadas de dichos traspasos se estableció el otorgamiento de tres Bonos de Reconocimiento (BdR), cuyo goce ha estado sujeto a las disposiciones emitidas por el MEF (BdR 1992, 1996 y 2001) hasta el 27 de abril de 2023.
El último BdR emitido consistió en una suma de dinero que se otorgó a los afiliados y exaportantes del SNP, siempre que contaran con un mínimo de 48 meses de aportes contabilizados al 1 de enero de 2002. Este BdR buscó que los trabajadores que se afiliaron al SNP cuando solo existía este esquema de reparto tuvieran la oportunidad de trasladarse al SPP durante los primeros años de coexistencia del SNP y del SPP.
En ese sentido, el otorgamiento del BdR nació con vocación de temporalidad, para reconocer los aportes de los afiliados al SNP que migraran al SPP en un contexto específico, para que puedan seguir acumulando un fondo de cara a cubrir las contingencias derivadas de la vejez.
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Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 31729, a fines de abril de 2023, los aportantes que se trasladaron del SNP al SPP desde el 2002 tendrán derecho al BdR, encontrándose la Oficina de Normalización Previsional (ONP) obligada a emitir de manera semestral el listado de aportantes que tiene derecho al BdR.
El Ejecutivo tiene hasta el mes de abril de 2024 para iniciar la entrega de los bonos a los afiliados que les corresponda. Sin embargo, ha presentado una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31729 comentada, pues la Ley 31729 debilitará al SNP debido al alto costo presupuestal que implica, poniendo en riesgo el incremento de las pensiones.
Ahora bien, toda disposición que busque ampliar la cobertura previsional sobre la base del reconocimiento de aportes al SNP a los afiliados que se incorporaron posteriormente al SPP es favorable en tanto beneficia a los objetivos de tener un sistema previsional que permita de mayor manera hacer frente a los riesgos de la vejez, invalidez y fallecimiento.
No obstante, el contexto normativo en el que se dispuso inicialmente el otorgamiento de los BdR es muy distinto del que tenemos hoy en día. En efecto, actualmente el traspaso de un afiliado del SNP al SPP, más el consecuente otorgamiento de un BdR, no necesariamente se materializará en una mayor recaudación para la vejez de los afiliados que se traspasen ni al aseguramiento de su pensión futura, especialmente si consideramos que en el SPP existe la posibilidad de retiros parciales de la cuenta individual de capitalización (CIC) y el retiro del 95,5 % de la CIC bajo determinados supuestos.
Incluso hoy en día existen diferentes proyectos de ley en el Congreso que buscan autorizar un séptimo retiro extraordinario del fondo pensionario de los afiliados al SPP, lo que afectará a futuro incluso a los propios afiliados.
Para los aportantes al SNP que busquen trasladarse al SPP para obtener efectivamente una pensión, en el futuro deberán informarse adecuadamente antes de tomar una decisión, pues en estos casos el traspaso al SPP de afiliados que puedan estar próximos a jubilarse podría ocasionar que se vea afectada la pensión por recibir en el SPP. Esto es así debido al poco tiempo de aporte que realizarían, así como las dificultades legales y operativas que puede ocasionar que el BdR recibido no cubra las expectativas de los afiliados traspasados.
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Los desafíos del modelo de la SNP
Si bien se está a la espera de la emisión del Reglamento de la Ley 31729, hay algo que se puede esperar, pues el SNP se caracteriza por las dificultades operativas que tiene, con las que un afiliado próximo a jubilarse se puede encontrar al momento de solicitar su pensión de jubilación, dificultades que persistirán cuando la ONP tenga que emitir los BdR respectivos.
Partamos de la premisa de que en el SNP ningún aportante cuenta con un fondo individualizado y que la identificación de aportes realizados cuando los afiliados solicitan una pensión en el SNP tiene como única finalidad facilitar el cálculo de la pensión, sin que ello implique que la pensión otorgada esté relacionada directamente al monto efectivamente aportado. Recordemos, además, que en el SNP se otorga una pensión con la sola condición de acreditar el vínculo laboral, sin que se exija que el aporte haya sido efectivamente pagado.
Desde un punto de vista práctico, esto afecta evidentemente la disposición de pago del nuevo BdR, más aún si no se puede confirmar el pago real de los aportes. A ello se agrega que no existe realmente una base de datos en el SNP que sea plenamente confiable y que contenga información certera sobre los aportes históricos de todos los afiliados, de ahí que, incluso, son los mismos aportantes quienes tienen que demostrar su tiempo de aportes para poder obtener una pensión.
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Entonces, si trasladamos dichas dificultades al escenario de pago semestral del BdR dispuesto por la Ley 31729, luego de realizados los traspasos, no cabe duda de que se generarán situaciones en las que:
- El BdR otorgado no se acerque siquiera al monto que podría haber estimado el afiliado que se traspasó al SPP.
- Que el afiliado pueda no contar con documentación para acreditar la totalidad de sus aportes previos al SNP y que el BdR no se acerque a lo que hubiera correspondido.
- Que, por ende, el afiliado vea afectada su pensión en el SPP, precisamente por el menor BdR recibido.
Además, cabe cuestionarse si las nuevas disposiciones sobre el BdR cumplirán el objetivo de mejorar la cobertura previsional de aquellos afiliados que decidan trasladarse del SNP al SPP.
Recordemos que las distintas normas que han venido habilitando el retiro de los fondos de las CIC han desviado el objetivo principal del SPP —que es obtener una pensión de jubilación que cubra la vejez sobre la base de un sistema de capitalización individual— y ello puede terminar resultando en un incentivo perverso, en virtud del cual los afiliados del SNP realicen su traspaso al SPP, buscando liquidez a través el retiro de fondos y que esto sea solventado por el Estado, a través de los BdR, afectándose así el derecho a una pensión futura de dichos afiliados.
Otro aspecto importante del nuevo BdR es que el SNP viene arrastrando un problema estructural, vinculado a su propia sostenibilidad, lo que no es nada nuevo.
Para efectos ilustrativos, revisemos que a diciembre 2022 se registraron 1.441.674 afiliados que aportaron al SNP. Esto no solo evidencia una caída en comparación al año 2019, cuando se registraron 1.654.962 afiliados con aportes, sino que ello implicó una recaudación neta de S/ 3 millones 907.000 (lo que asciende a USD 1’030.002,41), mientras que el costo de la planilla fue considerablemente superior, ascendiendo a S/ 5 millones 794.000 (equivale a USD 1’527.472,22).
Es evidente que los aportes recaudados no logran cubrir la planilla de pago de pensiones, lo que ocasiona que sea el Tesoro Público el que termine cubriendo el déficit. De ahí que uno de los principales argumentos del Ejecutivo para observar la iniciativa legislativa en la demanda de inconstitucionalidad se enfoca en la estabilidad presupuestaria del sistema.
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La demanda de inconstitucionalidad
Habiéndose presentado la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31729 por parte del Ejecutivo, corresponderá al Tribunal Constitucional realizar el análisis respectivo sobre la base de (i) la intangibilidad de los fondos y las reservas de la seguridad social, (ii) la administración de la hacienda pública como competencia del Ejecutivo y la prohibición de iniciativa de gasto público que alcanza al Legislativo; y (iii) el principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria.
Finalmente, sería importante que las reformas al sistema previsional puedan ser abordadas sobre la base de una evaluación técnica que realicen conjuntamente el Ejecutivo, el Legislativo, así como las entidades constitucionales con competencia para tratar temas pensionarios.
Dicha reforma debe estar enfocada en lograr un sistema previsional integrado —no altamente fragmentado, como lo tenemos hoy en día— y flexible, que se adecúe a las modalidades de trabajo que existen en Perú, abarcando a quienes laboran en la informalidad. Además, debe ser sostenible financieramente en el tiempo y debe priorizar el objetivo de ampliación de la cobertura, garantizando una pensión mínima a todos los afiliados. Es decir, generar un piso de protección sobre el que cada afiliado pueda acumular recursos previsionales.
*Shirley Quino es asociada principal de Payet Rey Cauvi Pérez, especialista en derecho laboral y de la seguridad social.
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