Los retos que enfrentará Perú para hacer sostenible su reforma previsional

El 24 de septiembre fue publicada la Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano o Ley N° 32123, que fue presentada por Dina Boluarte el año pasado y ha sido aprobada en el Congreso en junio de este año, ratificada dos meses después. 

La norma crea el Sistema Integral Previsional Peruano, formado por el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Se trata de un sistema mixto, en el que compiten el sistema público y el privado, y universal, que pretende incluir a todas las personas naturales, tengan o no tengan vínculo laboral. Además, se presenta como solidario, pues el Estado participa para compensar aportes, inclusivo e integrado por una estructura multipilar, en la que no participan los empleadores, solo el Estado y los trabajadores. 

El costo fiscal de la reforma se calcula en 0,33 % por Macroconsult; en 1,1 % por el Consejo Fiscal y en 2,7 % por el Ministerio de Economía y Finanzas, para el próximo año.

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Al igual que la reforma provisional que promulgó Colombia en julio de este año, la del Perú establece cuatro pilares:

1. Pilar no contributivo. Implica la administración y el financiamiento público. Asegura una pensión a quienes han cumplido 65 años, la edad de jubilación que se mantiene tanto para hombres como para mujeres, y acreditan que no cuentan con una pensión de jubilación proporcional especial, a partir de sus aportes al sistema (pensión contributiva). También deben encontrarse en condición de pobreza o vulnerabilidad, de acuerdo con los criterios del Sistema de Focalización de Hogares (Sisfoh). Además, se asegura la cobertura asistencial de las personas con discapacidad severa y otros vulnerables. Las pensiones de este pilar no generan prestaciones de sobrevivencia.
2. Pilar semicontributivo. Está compuesto por el SNP y los regímenes especiales a su carga, que es de administración pública, y el SPP y los regímenes que lo componen, de administración privada. El financiamiento complementario de este pilar es público y acceden a este las personas afiliadas al SNP que, a la edad de jubilación, cumplan con las unidades de aporte requeridas para una pensión; también los afiliados al SPP que, a la edad de jubilación, no hayan realizado retiros de su cuenta individual de capitalización (CIC) a partir de la entrada en vigor de la presente ley. Es necesario que las personas cuenten con el número de aportes requeridos, con un monto de CIC insuficiente para financiar una pensión mínima o una pensión de jubilación proporcional especial, para ellos el Estado complementará las prestaciones de invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio, según corresponda.
3. Pilar contributivo. Al igual que el semicontributivo, está compuesto por el SNP y el SPP. Las prestaciones de este pilar se financian con los aportes realizados por las personas afiliadas al sistema. Otorga prestaciones de jubilación, invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio.
4. Pilar voluntario. Este permite a los afiliados mejorar sus pensiones o completar sus aportes para acceder a las prestaciones que brinda. Se financia a través de asignaciones o aportes voluntarios con multas previsionales, aunque, en el caso del SPP, las personas afiliadas pueden realizar aportes voluntarios sin un fin previsional de libre disponibilidad. Comprende los aportes que se realizan mediante el mecanismo de aportes por consumo.

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Contexto y cambios específicos

A pesar de las críticas que ha recibido, no solo por el escaso apoyo en el Congreso, donde fue aprobado con 38 de 64 votos, protestas y abucheos, sino por el monto bajo de pensión que economistas adjudican a un mercado laboral precario y a una economía en desaceleración, desde hace una década, la reforma representa un cambio en el sistema de pensiones del país, que, desde hace varios años, requería algunos ajustes, incluyendo una mayor cobertura para los peruanos más pobres y limitando el retiro anticipado de fondos de pensiones, como precisa un estudio de Mercer CFA Institute, correspondiente a 2023.

Entre los principales cambios introducidos destacan:

• Establece una pensión mínima de jubilación e invalidez de 160 dólares (600 soles, hoy es de 500 soles) para quienes cumplan con las condiciones de aportes requeridas, incluso en el Sistema Privado de Pensiones que hasta ahora no lo contemplaba. El monto está por debajo de los 1.025 soles, sueldo mínimo legal en el país. Se prevé su revisión cada tres años.
• Afiliación obligatoria al sistema de pensiones para todos los peruanos mayores de 18 años y obligatoriedad de aportes por parte de los trabajadores independientes de manera progresiva a partir de 2027 comenzando con el 2 % de sus ingresos hasta un tope del 5 %. La tasa de aporte para el SNP se mantiene en 13 % del ingreso mensual y para el SPP en 10 %.
• Se elimina la figura de retiro del 95,5 % de los fondos como alternativa de jubilación para aquellas personas que tenían menos de 40 años al momento de la expedición de la norma, así como para todos los nuevos afiliados al sistema.
• Se incorpora la figura de pensión por consumo que consiste en un aporte voluntario con fin previsional proveniente de los gastos por consumo realizados por los afiliados que cuenten con los respectivos sustentos (boletas electrónicas de compra). El tope es del 1% de las compras que se realizan hasta por 8 UIT al año y los comprobantes que se consideran no podrán ser superiores a 186,5 dólares (700 soles).
• Se incrementa la edad para acceder a la jubilación anticipada de 50 años a 55 años.
• Expresamente, queda prohibido el retiro parcial o extraordinario de los fondos, salvo las excepciones señaladas en el artículo 40 y 42-A del TUO de la Ley de Sistema Privado de Pensiones.
• Se crea una comisión por productividad, con un componente variable en función a la rentabilidad que logren obtener las AFP.

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Observaciones sobre el sistema

Mientras se afinan detalles del reglamento de la norma en los próximos 180 días, abogados especialistas han hecho algunas observaciones a lo aprobado, especialmente en lo que respecta a la necesidad de ciertas precisiones.

Por ejemplo, la pensión por consumo, para Iván Blume, socio de Cuatrecasas - Perú y experto en laboral, si bien es un avance importante para dar incentivos de ahorro desde el sector público, debería estar mejor focalizada, además de establecer un monto limitado.

Perú sería el primer país de la región en aplicar este tipo de pensión. Economistas han declarado que es una medida regresiva que beneficiará a los consumidores de mayores ingresos cuando el foco debería ponerse en quienes menos perciben. Además, advierten que se debe revisar la carga fiscal que esta medida tendrá, tomando en cuenta que, inicialmente, será financiada por el Estado.

Para el especialista, la ampliación de la pensión mínima es de gran relevancia, aunque implica una carga fiscal importante, por lo que no entiende cómo se permitiría el acceso a esta figura para quienes realizaron retiros previos a la ley, sin ningún tipo de compensación, restricción o proporcionalidad. 

“Esto es como si el Estado estuviera financiando el retiro que muchos realizaron, en muchos casos sin tener la necesidad”, comenta Blume.

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Al referirse al aporte por consumo, Sandro Núñez, socio del área laboral de Rubio Leguía Normand, comenta que este será administrado por el sistema privado, a través de una cuenta especial que puede estar sujeta al pago de una comisión, por lo que sugiere esperar el reglamento en el que se definirán las características, funcionamiento y mecanismos de aportación, entre otros.

En el caso de las AFP, comenta que se ha establecido que el financiamiento del sistema privado proviene de los recursos de las cuentas individuales de capitalización de los afiliados y del producto de la redención del bono de reconocimiento, de ser el caso, estos se complementan con recursos públicos. Por ello, las AFP deben verificar su forma de proceder.

La norma busca incorporar a los trabajadores independientes que —según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (Inei)— representan el 75 % de la población económicamente activa (PEA). Sobre este punto, el abogado de Cuatrecasas, señala que no está claro cómo se abordará desde el Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo, y otros sectores involucrados el riesgo de una mayor informalidad, por lo que advierte que se requieren medidas complementarias para que esta iniciativa no resulte contraproducente.

Agrega que variables estructurales del sistema, como la tasa de aportes, la edad de jubilación, el retiro anticipado, entre otras, no han sido modificadas y, por tanto, seguirán siendo un reto para su sostenibilidad.

Blume observa que la obligatoriedad de afiliación para mayores de 18 años, aun cuando no tengan un ingreso, va a generar una carga administrativa para el sistema, sin tener una política clara que acompañe esta definición para que dicha obligatoriedad vaya de la mano de una mayor cultura del ahorro para la vejez, además de una participación activa de la PEA en el sistema de pensiones.

Otro aspecto que resalta es la falta de articulación del sistema de seguridad social con otros, como el de salud, para corregir ineficiencias.

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Competencia para las AFP

Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) actúan en el sistema de pensiones peruano desde 1992, cuando se les incorporó para evitar la quiebra del sistema público previsional. En los últimos años sus finanzas han sido golpeadas por los sucesivos retiros de ahorros que fueron aprobados por el Congreso, a solicitud del Ejecutivo (siete en total), después de la pandemia de Covid-19.

Las empresas que hacen vida en este sector han sido criticadas al no ofrecer una pensión mínima, siendo más atractivo para sus afiliados retirar el 95,5 % del ahorro y optando solo el 1 % por la jubilación, según la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS). Datos de esta institución indican que, al mes de agosto, las AFP tenían unos 9,6 millones de afiliados, muchos más que los 4,6 millones que afiliaba el sistema público al mes de marzo, de acuerdo con registros de la Oficina de Normalización Previsional (ONP).

Con la reforma recién promulgada, llega la competencia para las AFP. Por primera vez se abre la posibilidad de que empresas del sector financiero y de seguros (ESF), como empresas bancarias y financieras, cajas municipales de ahorro y crédito, entidades de desarrollo de la pequeña y mediana empresa (Edipyme), entre otras, así como bancos de inversión y aseguradoras, administren fondos de pensiones bajo la figura de Empresas Administradoras de Fondos (EAF). 

Diego Carrión, socio de Cuatrecasas en Lima y especialista en el área de mercado de capitales, comenta que lo que no se tiene claro es cuánta competencia real se generará en un mercado que por tantos años (desde 1992) ha sido exclusivo de las AFP. Cree que ello dependerá de factores regulatorios (la reglamentación de la reforma será crucial en esto), pero también de factores de mercado. Hoy hacen vida en este sector cuatro empresas.

Para el abogado, todos los cambios referidos a mayores aportes redundarán directamente en las proyecciones de las inversiones que podrán hacer las ESF en adelante, con reglas más claras, predictibilidad y uso eficiente de los recursos, entre otros aspectos que han estado totalmente ausentes en los últimos años. 

“En las siete liberaciones extraordinarias que hemos tenido salieron 115.200 millones de soles del sistema privado de pensiones, no ha quebrado de milagro. Con esta reforma se han puesto los candados (esperamos suficientes) para que eso pare y, además, se han sumado nuevos aportes, lo cual generará que las AFP puedan, nuevamente, concentrarse en invertir el dinero que reciben (en beneficio del pensionista) y no en desinvertir los recursos intentando minimizar las pérdidas de los fondos”, manifiesta.

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Aunque la Ley N° 32123 no ha regulado nada explícito sobre las inversiones que pueden realizar las AFP, cree que hay que estar atentos a los cambios reglamentarios y, principalmente, en el Título VI del Compendio de Normas del SPP (que regula las Inversiones) y en el Reglamento de Inversiones en el Exterior. 

De modificarse esas normas en sentido positivo, estima que se verá nuevamente a las AFP (las ESF, en realidad) volver al mercado de valores local (y participar nuevamente como inversionistas en los varios proyectos de infraestructura que necesitamos ejecutar como país), así como en el mercado de valores extranjero donde las oportunidades de inversión son muy amplias y beneficiosas para los pensionistas, además de invertir en bonos corporativos, acciones listadas, fondos de inversión, fondos mutuos, ETF, inversiones alternativas, etc. con el dinamismo que ello trae consigo. 

“Será importante ver cómo se regula la forma de inversión de los tipos de fondos, ahora que existirá una nueva estructura del sistema previsional basada en cuatro pilares (no contributivo, semicontributivo, contributivo y voluntario) y ver si se modificarán límites de inversión por tipo de producto, emisor, emisión, jurisdicción, entre otros factores que se consideran actualmente al momento de invertir. En la ley ya se ha modificado la última parte del 18-A del TUO de la Ley del SPP, indicando que la SBS podrá evaluar el uso dinámico de fondos en función al riesgo implícito en el ciclo de vida. Esto es algo nuevo, habrá que esperar a las modificaciones reglamentarias”, añade.

Nuevas reformas 

A escasos días de promulgada la reforma previsional en Perú, el partido Perú Libre presentó al Congreso un proyecto legal con el que busca reducir la edad de jubilación a 60 años desde los 65 años como quedó establecido en la Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano. Otro planteamiento que acompaña esta iniciativa es que se restablezca la posibilidad de retirar hasta el 95,5% de lo ahorrado, lo que quedó prohibido con la reforma.

Por lo pronto, la Ley N° 32123 abre la puerta para que sea presentada una propuesta legislativa que contempla un porcentaje de aporte obligatorio por parte de los trabajadores a los fondos de los empleados, como señala Carrión.

Blume estima oportuna una reforma laboral y una reforma al sistema de salud integral, además de medidas que contribuyen a la mejora de la productividad y la sostenibilidad del sistema previsional que, tiene en el cambio demográfico un gran reto por delante.

Para el socio de Rubio Leguía Normad, se esperan cambios en la Ley del Impuesto general a las Ventas (IGV) de manera que se defina si el 1% contemplado para la pensión de consumo será adicional al IGV o si el Estado renunciará a ese 1 % que tiene tope de 8 UIT anuales.