Reforma energética de México: ¿Qué establecen los reglamentos sobre la CFE, Pemex y la inversión privada?

Mayor intervención estatal, con prevalencia operativa de CFE y Pemex, y condiciones regulatorias más estrictas para privados son algunas de las condiciones que establecen los reglamentos recién promulgados de la Ley de Planeación y Transición Energética, Ley del Sector Eléctrico, Ley del Sector Hidrocarburos, de la Ley de Biocombustibles, Ley de Geotermia y Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, legislación marco de la reforma energética promulgada en marzo de 2025. 

El despliegue regulatorio terciario es el preámbulo de una serie de disposiciones administrativas de carácter general que se prevé emitir a lo largo de este año para brindar certidumbre a los inversionistas. Entre ellas, se esperan reglas sobre las transacciones en el mercado eléctrico mayorista y sobre la necesidad de contar con permisos de despacho para el autoconsumo de combustibles, entre otros asuntos pendientes. Francisco J. Valdés López, socio de Sainz, la implementación de la reforma es el aspecto que genera mayor preocupación. 

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Nuevo rol de CFE y Pemex en el sector energético

Al revisar los reglamentos, David Enríquez, socio de Goodrich, Riquelme y Asociados, resalta tres elementos cruciales:

1. Un reconocimiento de la importancia del mercado a lo largo y ancho del espectro de energía eléctrica e hidrocarburos, donde uno de los elementos que considera más llamativos es la continuidad de las modalidades de contratos y títulos habilitantes que se establecieron en la reforma de 2013. 
2. Planeación vinculante del Estado. En materia eléctrica, con los nuevos reglamentos, el Estado asume un rol central en la definición de dónde y cómo debe instalarse nueva capacidad de generación, incluyendo las renovables como energía de respaldo.
3. Preponderancia de las empresas públicas. La legislación terciaria redefine el papel de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (Pemex), que se consolidan como vehículos de la planeación estatal. 

“En la práctica, esto significa que su rol deja de ser estrictamente económico y pasa a ser estratégico, alineado con los objetivos de la política energética nacional”. 

Sin embargo, el abogado advierte un cambio que plantea interrogantes en materia de competencia, pues, al tener un rol dominante en la cadena de valor, CFE y Pemex podrían limitar el margen de acción de actores privados, afectando la dinámica del mercado. Valdés López, en esa línea, especifica que el modelo es más restrictivo para inversionistas privados en generación y comercialización de energía; esto se puede observar en los mercados de comercialización de combustibles y de electricidad, así como en la definición del tipo de proyecto que pudiera autorizarse para desarrollo al tener que incluirse este dentro del concepto de planeación estratégica.

“El nuevo marco legal establece que la participación de CFE y de Pemex en actividades dentro del sector energético no puede ser considerada como actividad monopólica y, por lo tanto, están exentos del cumplimiento de reglas relacionadas con participación cruzada, transparencia de subsidios, precios máximos de venta, acceso a infraestructura, etcétera”, destaca Valdés López.

En el mercado de comercialización de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, los particulares están sujetos al cumplimiento de ciertas condiciones que no aplican a las empresas del Estado. La divulgación de todos sus contratos o la vigencia de sus permisos son algunos ejemplos de esto.

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¿Qué cambia en el mercado eléctrico y la generación privada?

Aunque el mercado de transmisión y distribución se ha mantenido con controles estatales, el de generación y comercialización ya se había liberalizado por completo.

1) Prevalencia del Estado y planeación vinculante

Bernardo Cortés, socio de Cortés Quesada, advierte que este es nuevamente un mercado semimonopolizado por el Estado, con una prevalencia específica que consiste en un porcentaje determinado de inyección a la red. Además, los proyectos deben estar atados a una planeación vinculante y ser considerados en el desarrollo eléctrico.

Para Fernando Quesada, socio de Cortés Quesada, en materia de electricidad, el alcance de los reglamentos es un poco más limitado porque, en su opinión, las leyes ya habían instrumentado en cierta medida la visión de política energética establecida en la reforma constitucional.

“Lo único que hicieron los reglamentos fue, a mi parecer, establecer reglas más claras en cuanto a los mecanismos aplicables para cada uno de los esquemas, sobre todo de generación, que había quedado un poco en el aire. Se establece con mayor detalle cómo es que va a funcionar la prevalencia del Estado versus las actividades de particulares en materia de generación y comercialización", explica.

2) Esquemas de contratación a largo plazo con CFE

De acuerdo con Erika Roldán, asociada de Goodrich, Riquelme, uno de los esquemas previstos de producción en el sector eléctrico es a largo plazo: es decir, un proveedor o suministrador de energía exclusivo para CFE a 30 años, pero donde el riesgo, la construcción de las plantas y todos los costos están a cargo del sector privado. 

3) Sociedades de proyecto con mayoría estatal (54 % - 46 %)

Roldán menciona que la estatal eléctrica quiere darle prioridad a una sociedad de proyectos en conjunto con el sector privado. En esta, el Estado mantendrá el 54 % de la participación en las plantas y toda la inversión y el riesgo financiero lo correría el privado, cuya participación en generación está fijada en 46 %. Mientras, CFE haría su primera inversión 180 días después de que se inicie la entrada de operación comercial de las centrales.

4) Autoconsumo y generación de menor escala

Para el asociado de Sainz, esto puede implicar interés de los particulares para desarrollar proyectos de generación de menor escala, principalmente a través del autoconsumo, sin renuncia a la posibilidad de coinvertir con CFE en contratos de compraventa de energía a largo plazo y en los esquemas de inversión mixta.

"En estos últimos casos será crucial que los instrumentos contractuales que se oferten al mercado sean atractivos y 'bancables', a fin de asegurar el financiamiento que se pretende con estas figuras", indica Rodríguez Salas.

5) Almacenamiento obligatorio en proyectos renovables

Roldán también señala el potencial de los sistemas de almacenamiento en baterías como parte de la transición energética. La nueva regulación establece la obligación de contar con sistemas de almacenamiento superiores a dos gigas como reserva para horas pico en proyectos solares fotovoltaicos y eólicos. 

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Reforma en hidrocarburos: upstream, midstream y downstream

Aunque los títulos habilitantes para exploración y extracción de hidrocarburos (upstream) se mantienen, son una excepción a la regla, según el socio de Cortés Quesada. En este negocio, los privados podrán participar en los bloques de Pemex como una especie de subcontratistas, pero, a decir de Jorge Sandoval, socio junior de Goodrich, Riquelme, el interés de los jugadores internacionales en el mercado mexicano de la industria del petróleo y gas estará restringido al rol que Pemex decida jugar.

A mediados de diciembre pasado, la petrolera estatal mexicana anunció algunas licitaciones para la adjudicación de contratos mixtos a empresas privadas en ciertos campos.

En midstream y downstream se mantienen las estructuras existentes, pero se imponen requisitos y obligaciones de cumplimiento mucho más estrictos, tanto para permisionarios existentes como para solicitantes de nuevos permisos con el fin de tener un regulador —Comisión Nacional de Energía (CNE)— mucho más vigilante del sector, como señala Quesada.

Con un control más estricto, se busca combatir el huachicol (combustible adulterado o robado) de una forma tanto fiscal como físico, además de regular figuras como el blending, diferentes insumos para la producción de ciertos combustibles y establecer obligaciones estrictas como controles volumétricos (obligaciones que antes se encontraban exclusivamente en la regulación fiscal y ahora se incorporan a la Ley del Sector Hidrocarburos como causales de revocación de permisos) y reportes cotidianos respecto de las actividades permisionadas.

Mario Enrique Rodríguez Salas, asociado de Sainz, comenta que algo que se mantiene en la industria, y que es una continuación de los cambios impulsados en la anterior administración, es la directriz de no realizar rondas petroleras, en las que la inversión privada se permitía bajo diversos esquemas de contratación, principalmente producción y utilidad compartida. 

Explica que en la industria eléctrica sucede algo similar al sustituirse las subastas eléctricas para priorizar diversos mecanismos de contratación en los que CFE participe activamente con inversionistas privados.

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Riesgos regulatorios y reforma judicial en el sector energético

Valdés López advierte que el mayor riesgo regulatorio no deriva solo de la ampliación de facultades, sino de la introducción de nuevas figuras legales sin regulación clara sobre sus alcances ni mecanismos ciertos de impugnación.

Señala que es necesario considerar los efectos de la reforma judicial, en un sector que se volvió altamente contencioso.

“Si bien permanecen los tribunales especializados en competencia económica, es difícil estimar el grado de confianza que generen las resoluciones, incluyendo las de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que pueden versar sobre arbitrajes comerciales y laudos”, señala, refiriéndose también a la actuación de SENER, la CNE y la ASEA.

Roldán coincide en que el principal riesgo para inversionistas es la reforma judicial, debido a la posibilidad de revocación de permisos y la dificultad de combatir decisiones regulatorias.

Enríquez recuerda que el mercado eléctrico fue altamente judicializado durante la administración anterior, con arbitrajes y controversias que generaron desconfianza en el mercado.

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¿Existen oportunidades reales para la inversión privada?

Como elemento favorable de esta reforma, Valdés López hace referencia al procedimiento de determinación de sanciones, pues cree que es rescatable de manera positiva el reconocimiento del cumplimiento espontáneo en la legislación de hidrocarburos. El nuevo reglamento contempla que cuando una persona (permisionario) se encuentre en incumplimiento de sus obligaciones, puede regularizarse unilateralmente bajo ciertos criterios y con ello evitar una sanción.

No ocurre igual en el sector eléctrico, pues la asociada de Goodrich asegura que hay incertidumbre entre las empresas, que están tratando de contactar a la CNE para que se aclare el plazo para regularizarse, porque desde la emisión de los reglamentos parecieran estar en incumplimiento. 

El año pasado, el gobierno de la presidenta Claudia Sheinbaum llamó a inversionistas privados a desarrollar 6000 megavatios de energías renovables en diferentes regiones del país hacia 2030 y recientemente anunció un plan de inversión pública y privada-pública en infraestructura, adicional al Plan México, donde destaca el sector energético.