Ley 462: Con la reforma a la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, Panamá tiene un nuevo régimen de pensiones

Cuando la fuerza laboral evoluciona más rápido que la legislación, se produce un desbalance. Desde hace años, la Caja de Seguro Social (CSS) de Panamá enfrenta un problema común a otros países de la región: altos índices de informalidad laboral, bajo recambio generacional en el mercado y envejecimiento poblacional. El diagnóstico estaba a la vista, pero aún no tenía tratamiento efectivo.

El 18 de marzo de 2025, con la aprobación de la Ley 462, el país realizó una reforma radical para rescatar al sistema previsional de un posible abismo financiero. ¿El objetivo? Devolverle sostenibilidad a largo plazo al régimen de pensión por enfermedad, invalidez, orfandad, vejez y muerte; garantizar una jubilación y una licencia por maternidad más digna; y mejorar la calidad de gestión del sistema de salud panameño.

“La Ley 462 de 2025 nace como respuesta a la crisis estructural y financiera que ha enfrentado la CSS durante años, particularmente en su programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM). El espíritu de la reforma apunta a garantizar la sostenibilidad financiera del sistema, asegurar la universalidad y equidad en el acceso a prestaciones, recuperar la confianza ciudadana en la administración de los fondos e incorporar un modelo solidario mixto, que combine el ahorro individual con la redistribución colectiva”, resume Sophia A. Lee de Siu, socia líder del Departamento Laboral de Morgan & Morgan.

La nueva norma, impulsada por el gobierno del presidente José Raúl Mulino y aprobada por amplia mayoría en la Asamblea Nacional, introduce un nuevo modelo: el Sistema Único de Capitalización con Garantía Solidaria. 

Se trata de un esquema mixto que busca conjugar aportes individuales con solidaridad intergeneracional, a través de un Fondo Único Solidario, reemplazando paulatinamente el sistema anterior.

“El nuevo sistema sustituye al subsistema mixto creado por la Ley 51 de 2005. Sus características principales son la implementación de una cuenta individual obligatoria, donde el trabajador ahorra un porcentaje de su salario; la creación de un fondo solidario común, financiado por aportes obligatorios para garantizar una pensión mínima a quienes no logren acumular los suficientes años de aporte y la eliminación de la coexistencia entre subsistemas de beneficio definido, así como la capitalización individual, consolidando todo en un único sistema híbrido”, detalla Lee de Siu.

El Sistema Único de Capitalización con Garantía Solidaria de pensiones está integrado por dos componentes: 

• Un componente solidario y no contributivo, que podrá asignar una pensión de beneficio mínimo o una pensión de beneficio solidario. “Garantiza una pensión vitalicia indexada de acuerdo con el porcentaje de variación anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) o el valor de línea de pobreza moderada urbana según MEF y censos de Contraloría. Este incremento no podrá ser mayor del 3% anual”, aclara Lee de Siu.
• Un componente contributivo de capitalización garantía solidaria, que les reconocerá a los asegurados una pensión garantizada solidaria, basada en el valor de las cotizaciones acumuladas desde su afiliación hasta la fecha de la solicitud de la prestación. “Se le aplicará una tasa de rentabilidad que estará sujeta a las políticas de inversiones de las reservas del fondo único solidario, a cargo de la Caja de Seguro Social. Este componente garantiza una pensión vitalicia una vez que haya sido aprobada”, indica la socia del despacho panameño. 

“Las tres diferencias clave respecto a la Ley 51 de 2005 son el reemplazo de los subsistemas paralelos (mixto vs. exclusivo de beneficio definido), el fortalecimiento del componente solidario con criterios de redistribución más claros y el establecimiento de un sistema más transparente, fiscalizable y unificado”, opina Yaneth Barrera, asociada del Departamento Laboral de Morgan & Morgan.

Para la abogada, los principales desafíos que enfrenta la reforma en su implementación son:

• Conocer las nuevas reglamentaciones que han surgido con la norma: la reglamentación será clave para entender la operatividad real de la ley.
• Ajustes a la normativa laboral:con esta ley, se dan definiciones de trabajadores que no están definidas o reguladas por la ley laboral, por ende, crea una doble dualidad en conceptos.
• Capacidad institucional: la CSS debe reformar sus sistemas de IT, fiscalización y gobernanza interna.
• Viabilidad fiscal: si bien depende en gran medida de la voluntad política para cumplir con los aportes estatales, la sostenibilidad también exige una alta formalidad laboral y crecimiento económico constante, por lo que se requerirá disciplina fiscal y una administración independiente de los fondos.
• Impacto financiero y contable y cambios en pasivos laborales y proyecciones actuariales: el aumento de la cuota patronal a un 3% (de manera escalonada) traerá consigo un alto índice de terminaciones laborales por la afectación que pueda tener en las pequeñas y medianas empresas.
• Cumplimiento y fiscalización: requerirá un aumento de inspecciones y reportes.
• Resistencia social: sindicatos y gremios podrían oponerse a ciertos ajustes en aportes o beneficios.

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Cambios en materia de salud

Uno de los ejes centrales de la reforma apunta a mejorar la calidad en la gestión del sistema de salud.

De hecho, la nueva ley introduce herramientas legales, como la coordinación y celebración de convenios con diferentes instituciones del Estado; la modernización con avances tecnológicos; un sistema único digital de historial médico y cotizaciones; el fortalecimiento de la autonomía administrativa y presupuestaria del sistema de salud; una evaluación de desempeño y régimen disciplinario específico para el personal de la salud; y mecanismos de compra transparente y centralizada de medicamentos e insumos.

“Estas herramientas buscan reducir la ineficiencia histórica de la CSS y acercarla a estándares de calidad”, asegura Lee de Siu.

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La edad jubilatoria, el quid de la cuestión

Si bien la reforma a la Caja de Seguro Social no incluye el aumento de la edad de jubilación propuesto inicialmente, la norma contempla un análisis dentro de seis años.

“Como la edad de jubilación se mantiene en 57 años para las mujeres y 62 años para los hombres, es posible que para el año 2060 el sistema quede nuevamente sin fondos, lo que provocaría una nueva gran reforma”, advierte Stephanie Hurtado, abogada senior del Departamento Laboral de Morgan & Morgan.

Actualmente, Panamá está lejos de la edad de jubilación promedio de la región, que ronda los 65 años.

“A pesar de que la reforma panameña representa un intento de equilibrio entre sostenibilidad fiscal y justicia social, es el único país de Latinoamérica que mantiene una edad de jubilación baja y esto trae consigo consecuencias a largo plazo para el nuevo sistema”, compara Hurtado.

Por eso, para el despacho panameño, el desafío ahora es doble: por un lado, aplicar las reformas con transparencia; por otro, mantener el pulso firme ante una ciudadanía que exige resultados concretos en un sistema históricamente percibido como ineficiente.