Cuando a finales de 2013 el presidente José 'Pepe' Mujica ponía su firma a la Ley 19.172, que convertía a Uruguay en el país pionero —a nivel mundial— en legalizar el cannabis para uso no medicinal, se habló de un paso adelante para acabar con el narcotráfico, de respeto a los derechos ciudadanos, de triunfo de las libertades individuales y, en particular, de una oportunidad de oro para una industria que catapultaría el desarrollo económico del país.
Una década después, si bien es cierto que la legalización del uso y consumo de la marihuana restó espacio a su tráfico ilegal, también es verdad que la promesa de un gran mercado no se ha materializado para este pequeño país de 3,5 millones de habitantes, pese a haber dado soporte para establecer una industria que sigue aguardando un futuro prometedor.
Expertos en el tema afirman que la ley es ambigua y presenta muchas lagunas en materias que deberían ser explícitamente reguladas para dar transparencia a la industria, en particular la rama medicinal —el gran filón de negocio previsto al inicio, por su potencial exportador—, sin olvidar que detalles ajenos al ámbito legislativo uruguayo también frenan el despegue de esta industria, entre ellos la regulación de otros países para operar con empresas relacionadas con la cadena productiva del cannabis.
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Lo que contempla la regulación
Para Agustín Marchesano, asociado sénior de la oficina en Montevideo de FERRERE, luego de unos cinco años de entrada en vigencia de la ley, "se comenzaron a presentar ciertos obstáculos que dificultaban el desarrollo de la industria del cannabis, como actividades que no estaban cubiertas por la regulación en cuanto a producción y exportación de materia prima con fines medicinales, además de excesivas demoras en las autorización, falta de reglas claras o ausencia de definiciones sobre los requerimientos para operar”.
Según el jurista, esto devino en un período de incertidumbre y estancamiento para las empresas del sector, muchas de las cuales no pudieron instalarse o se quedaron en el camino. Entonces hubo una revisión y ajuste de la norma.
Ahora la ley permite el acceso al cannabis para uso recreativo a través del monocultivo (seis plantas por hogar), de clubes registrados (con un máximo de 99 plantas por local) y a través de farmacias autorizadas para tal fin. Cada consumidor puede obtener hasta 40 gramos mensuales de la aromática hierba.
De acuerdo con el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (Ircca), en el país existen 38 farmacias autorizadas donde pueden comprar más de 58.500 personas inscritas; 15.157 permisos para cultivo doméstico y 298 clubes con 10.000 miembros.
Pero el negocio verdadero está en el cultivo industrial para uso en farmacología y cosmetología, principalmente, tanto local como para la exportación.
Trabadas por algunas disposiciones en la legislación, un nuevo decreto dio luz verde a este negocio hace unos tres años, con lo cual ha habido florecimiento de la actividad: hubo un incremento en el número de licencias para la producción y procesamiento de cannabis que —según el Ircca— se distribuyen en 4 licencias para cultivo psicoactivo adulto, 12 para cultivo de uso medicinal, 14 para la industrialización, 13 para la investigación, 5 permisos de laboratorios analíticos y una licencia para operar en zona franca y aduanera.
En suma, el sector generaría más de 1.000 puestos de trabajo directos.
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Una ley y muchas reglas
Desde la promulgación de la ley general, en 2013, la regulación del cannabis en Uruguay ha crecido y hoy se compone de tres leyes y siete decretos reglamentarios. El asociado de FERRERE explica que la ley primigenia permite:
- Plantación, cultivo y cosecha e industrialización de cannabis psicoactivo y no psicoactivo con fines medicinales (para humanos y animales) o de investigación científica.
- Plantación, cultivo, cosecha e industrialización de cannabis no psicoactivo (cáñamo) con fines no médicos.
- Plantación, cultivo y cosecha de cannabis psicoactivo con fines recreativos.
Entre 2014 y 2021 se emitieron siete decretos que reglamentan el cultivo, cosecha, venta y distribución de cannabis psicoactivo con fines recreativos; el cultivo, cosecha e industrialización no psicoactivo (cáñamo) con fines no médicos (para uso textil, automotriz, construcción, alimentos); las actividades con fines medicinales o de investigación científica, y las operaciones de depósitos aduaneros (tránsito de productos en las zonas francas).
En 2019 se aprobaron otras dos leyes, una referida a la investigación científica sobre el cannabis y otra que tiene el objetivo de proteger, promover y mejorar el acceso al cannabis medicinal.
Esta última ley fue reglamentada este año mediante un decreto cuya innovación es permitir la elaboración y venta de formulaciones magistrales a base de extractos de cannabis o cannabinoides.
“Es cierto que la legislación uruguaya es dispersa, lo que en ocasiones vuelve complejo conocer toda la regulación aplicable, principalmente para empresas que deseen invertir en el sector. El lado positivo es que se intenta ampliar las actividades permitidas, clarificar los requerimientos y generar un marco que permita el desarrollo del sector”, dice Marchesano.
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El papel de la banca, los obstáculos
Pero hay otro problema que no compete a las autoridades uruguayas y que también es un freno a la industria: la imposibilidad de las empresas del sector para operar con entidades bancarias uruguayas, ya sea por decisión corporativa de algunos bancos o porque interactúan con corresponsales en países en donde la venta de cannabis está restringida o prohibida.
El mayor obstáculo se presenta para instituciones que trabajan con bancos de Estados Unidos, toda vez que la normativa de ese país les prohíbe a los bancos trabajar con empresas que comercialicen marihuana y otros productos ligados. Por lo tanto, los bancos uruguayos que están sujetos a esas normas no pueden abrir cuentas, lo que impide a las empresas contar con cuentas para recibir o hacer pagos.
En varios intentos por alcanzar una salida, el Banco Central de Uruguay ha recibido al menos 12 proyectos para el establecimiento de medios de pago, pero todos los intentos han fracasado, según ha expresado el instituto emisor.
Aunque sin alcanzar una solución definitiva, Agustín Marchesano comenta que las empresas han ido encontrando medidas transitorias que les permitan operar, por ejemplo, cuentas bancarias en jurisdicciones que permiten la comercialización de cannabis.
“Sin embargo, esto genera un desincentivo a la hora de invertir, por lo que se tiene expectativa de que tarde o temprano se llegue a una solución”.
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Riguroso compliance
Por su naturaleza, la industria del cannabis enfrenta mayores controles en comparación con otros sectores, principalmente en relación con el origen de los fondos que se invierten en los proyectos de cannabis y la identificación, así como la aprobación de los inversores y beneficiarios finales.
El asociado de FERRERE aclara que las empresas que desean invertir en el sector deben acreditar el origen de los fondos para su proyecto y el aumento de la inversión que realicen en el futuro, así como identificar a sus inversores, accionistas y beneficiarios finales, antes de recibir las licencias de la Secretaría Nacional de Antilavado (Senaclaft). Sin embargo, esto trae dificultades y demoras para obtener los permisos debido a la exigencia de información y formalidades en su presentación.
En este sentido, muchas empresas no han podido arrancar porque tienen problemas para identificar a todos los inversores, especialmente si se trata de un fondo de inversión.
Más dificultades aún tienen las empresas interesadas en operar en una zona franca, dada la obligación de acatar la normativa antilavado de activos y cumplir con lo siguiente:
- Confeccionar una matriz de riesgo de la empresa y para evaluar operaciones y clientes.
- Confeccionar un manual que incluya las políticas de la empresa en esta materia.
- Realizar un análisis de riesgos individual del cliente y de las principales características de las operaciones a ejecutar.
- Realizar el debido conocimiento de cada cliente según el riesgo asignado.
- Conservar los registros y la documentación de las operaciones realizadas con los clientes, así como los procedimientos de debida diligencia realizados, por un plazo mínimo de cinco años después de terminada la relación comercial.
- Capacitar periódicamente al personal, realizar el reporte de operaciones sospechosas y velar por su confidencialidad.
- Designar un oficial de cumplimiento.
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