01/08/2025
Con la reciente publicación de la Ley N.º 32315, el Congreso peruano busca asegurar el acceso del gas natural de forma equitativa en todo el territorio nacional, y si bien este recurso es abundante en el subsuelo del país, su uso a través de conductos es prácticamente inexistente más allá de la zona metropolitana de Lima, la capital.
Para lograr su función, la Ley se propone sentar las bases para la creación de la infraestructura necesaria con la participación del sector privado, que tendrá la opción preferente de desarrollo con el fin de conectar a las regiones, consecuentemente excluidas de los planes en la materia.
No obstante, a decir de los expertos, la normativa presenta detalles que ponen en duda la concreción de lo previsto en el texto legal, persistiendo aspectos que requieren mayor precisión. De hecho, Alberto Varillas, socio en el área de hidrocarburos de la firma GSA Legal, no duda en señalar que, tal como está planteada, la ley hace “prácticamente inviable” la anhelada masificación.
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Antecedentes de la Ley 32315
Para comprender el objeto de esta norma, conviene revisar sus antecedentes. El mas significativo surgió en 2012, con la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión), un ente público que fomenta la inversión privada en infraestructura y servicios públicos. Proinversión entonces transformó los proyectos de distribución de gas natural en el sur y norte medio del país, con un plan de masificación para todo el territorio peruano. Este se transformó en la base del proyecto de ley originalmente presentado, en 2021, por el Ministerio de Energía y Minas (Minem) a la consideración del Legislativo.
El borrador, que sufrió varias modificaciones a lo largo de los últimos cuatro años, prevé acortar la brecha en el acceso al gas natural directo entre los consumidores peruanos, sobre la base de informes oficiales según los cuales solo el 20 % de los hogares tiene acceso al gas por ductos.
De igual manera, la Ley pretende servir de impulso para el cambio de la matriz energética, la generación de nuevas inversiones en el desarrollo de la infraestructura de distribución y almacenamiento del combustible y la posibilidad a largo plazo de crear una oferta exportadora de gas.
En líneas generales, Michelle Aramburú, socia en Payet, Rey, Cauvy, Pérez Abogados, cree que la ley constituye una contribución positiva para la masificación del gas en el país, entre otras razones porque establece fuentes de financiamiento más confiables que una asignación presupuestal del propio Tesoro Público, además de introducir un esquema de compensación para nivelar la tarifa a nivel nacional que beneficiaría al consumidor.
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Beneficios para consumidores y empresas
A primera vista, los lineamientos de la Ley 32315 lucen más que prometedores, tanto para los consumidores finales como para las empresas del sector privado involucradas en la distribución y comercio del carburante.
Para los primeros, porque busca descentralizar la distribución de gas, tomando en cuenta que, según la Dirección General de Hidrocarburos del Minem, la zona costera central, específicamente en las ciudades de Lima y Callao, concentra el 90 % de las conexiones de gas directo que existen en Perú. Esto se traduce en más de 1,9 millones de usuarios.
En contraste, alrededor de seis millones de hogares en el interior se suplen de gas a través de balones o utilizan combustibles altamente contaminantes, como carbón, leña, estiércol y residuos agrícolas, los cuales, además de afectar la salud, contribuyen en un mayor daño al ambiente.
Respecto al empresariado, es indudable que será preciso desarrollar una infraestructura, lo cual les beneficiará de manera directa o indirecta, pues la norma prevé que su ejecución corre por cuenta de privados a través de concursos públicos que, en caso de ser declarados desiertos, podrán ser encargados por el Minem a compañías públicas.
La financiación de los proyectos será a cuenta del Fondo de Inclusión Social Energético (FISE), del Sistema de Seguridad Energética en Hidrocarburos (SISE) o de recursos provenientes del canon y regalías.
“La Ley de masificación del gas natural constituye una contribución positiva, en la medida en que promueve el acceso al servicio de distribución de gas natural a través de redes de ductos, principalmente mediante proyectos financiados por el FISE y el SISE”, dice Aramburú, quien, no obstante, reconoce elementos mejorables en el papel.
Añade que la Ley puede representar un estímulo real para atraer inversión privada, pero su efectividad dependerá en gran medida del rol activo que asuman el Minem y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), tanto en términos de regulación como de supervisión y promoción.
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Fallas de origen
Desde diferentes sectores de la vida económica y del propio Ejecutivo peruano se ha denunciado que la Ley 32315 podría ser una especie de “camisa de fuerza” para alcanzar la esperada masificación.
“Los proyectos de masificación del gas natural no deben abordarse únicamente desde una perspectiva financiera, sino que involucran múltiples aspectos técnicos, ambientales, sociales y administrativos”, dice Marcelo Castilla, asociado de Payet, aludiendo a lo que considera una de las grandes fallas que presenta el texto legal.
Por su parte, Alberto Varillas recuerda que, desafortunadamente, el Congreso ignoró las opiniones de los expertos (Minem, Osinergmin, Consejo de Ministros, gremios, etc.) al momento de analizar y aprobar la Ley, por lo cual el texto presenta varias lagunas, entre ellas el tema tarifario.
Aunque reconoce que la Ley introduce elementos relevantes, Eduardo Guevara, socio de CMS Grau, va más allá al señalar que la principal traba para alcanzar la masificación del gas natural es la inexistencia de una política de Estado clara para lograr el objetivo.
“En la actualidad todos son esfuerzos aislados y, en su mayoría, no responden a una planificación, sino a oportunidades que los inversionistas privados han identificado y en las que el rol del Estado, si bien es importante otorgando las aprobaciones correspondientes, no es determinante en cuanto a definir cuáles proyectos son necesarios”.
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Limitaciones en la tarifa nivelada
La nueva ley prevé una tarifa nivelada o subsidio cruzado como sustento de la masificación, algo que podría ser positivo de no haberse limitado a quienes consumen hasta 50.000 metros cúbicos mensuales (m3/m), es decir, usuarios residenciales.
“Al hacer esto se deja de lado las actividades comerciales e industriales, que consumen gas en mayor volumen y que hubieran promovido la masificación real, pues al llegar a esos consumidores, la red de ductos también abarcaría las conexiones de los domésticos”, dice Varillas.
Esto implica que podrían no generar los incentivos de mercado suficientes para justificar la inversión en proyectos de distribución y comercialización, sin la cual la masificación es letra muerta.
"Debido a las elevadas inversiones que se requieren, los inversionistas necesitan garantías que aseguren la bancabilidad del proyecto. La experiencia reciente demuestra que varios proyectos no han sido adjudicados por falta de condiciones adecuadas y, otros que sí fueron adjudicados, terminaron siendo resueltos o caducados por inviabilidad financiera”, afirma la vocera de Payet.
Guevara comparte esta opinión, asegurando que es importante eliminar las incertidumbres que existen actualmente y que están afectando decisiones de inversión.
“Un ejemplo de ello son los criterios que se están considerando en los procesos de revisión de las tarifas de distribución de gas natural. Los inversionistas no tienen la certeza de que sus inversiones podrán ser recuperadas”.
Cabe destacar que el proyecto de Ley presentado por el Minem en 2021 planteaba 900.000 mt3/m como techo de consumo para acceder al mecanismo compensatorio de tarifa nivelada.
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Poco motivador
Este detalle no es menor. De acuerdo con un estudio adelantado en 2024 por empresas del área, aplicar una tarifa única nacional a todos los sectores del país podría reducir los precios del gas en las regiones hasta en 50 %. De esta manera, los usuarios en el interior pagarían unos 35 soles al mes (cerca de US 10), una tarifa mucho menor a los hasta 60 soles (unos USD 17) que pagan hoy por un balón de 10 kilos de gas licuado.
Sobre este tema, el gremio empresarial ha señalado que la Ley pone en riesgo más de 3.000 millones de dólares invertidos en los últimos años en el desarrollo de infraestructura de distribución y compromete la ejecución de otros USD 5.000 millones previstos para los próximos años en la expansión del servicio.
“La ley no es un incentivo que promueva las inversiones necesarias para la masificación. Por el contrario, podríamos tardar hasta 25 años más para ver gas natural fuera de Lima”, ha dicho Felipe Cantuarias, presidente de la Sociedad Peruana de Hidrocarburos (SPH).
Varillas secunda esta opinión, reiterando que incluir a comercios e industrias promueve la construcción de redes de gas natural y permite mantener tarifas residenciales bajas, tal como ocurre en Lima y Callao, donde los principales consumidores son las grandes industrias y las generadoras térmicas.
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La Agencia de Inventarios de Combustibles
Un aspecto que también ha movido a controversias es la creación de la Agencia de Inventarios de Combustibles (AIC), una entidad privada sin fines de lucro bajo la supervisión de la Osinergmin que, como su nombre lo indica, tendrá como función mantener existencias de combustibles líquidos, GLP y otros hidrocarburos para garantizar el suministro en todo el país.
La normativa, que dedica un capítulo completo a la AIC, confiere a la agencia la promoción, desarrollo y administración de la infraestructura necesaria para el almacenamiento de combustibles.
Actores del área han sido muy críticos sobre el tema, entre ellos el expresidente de Petroperú, César Gutiérrez, para quien la AIC demuestra el “fracaso del Estado en exigir a los productores e importadores de hidrocarburos mantener inventarios mínimos” necesarios para satisfacer la demanda nacional, un aspecto que dice estuvo normado, pero fue suprimido a conveniencia de trasnacionales presentes en el mercado local.
En este particular, Alberto Varillas señala que la utilidad y existencia de esta agencia es bastante discutible, debido a que no tiene vinculación alguna con la masificación del gas, objetivo fundamental de la Ley.
Más cauto, Castilla apunta que resulta fundamental definir con claridad el rol y las competencias de la AIC, a fin de evitar superposiciones o vacíos institucionales.
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¿Cambios a la vista?
Si bien el objeto de la ley es más que loable, los especialistas coinciden en señalar que es preciso aclarar las zonas poco claras, pues podría incluso ser un obstáculo para alcanzar la meta trazada.
“Sin duda, esta legislación requiere ser complementada con otras normas”, acotan los voceros de Payet, puntualizando que resultan esenciales los marcos normativos aplicables a los estudios de impacto ambiental, de gestión social, así como los procedimientos y permisos necesarios para la instalación de redes de distribución.
Alberto Varillas, por su parte, reitera la necesidad de incluir dentro del beneficio de la tarifa nivelada a todos los usuarios regulados y las estaciones de gas natural vehicular, pues de lo contrario el marco legal será poco atractivo para los inversionistas privados.
Al reiterar que es imprescindible plantear una política de Estado sobre el recurso gasífero peruano como motor de desarrollo, Eduardo Guevara dice que esa política debe integrar la ineludible construcción de una red de ductos que cubra todo el país, así como avanzar en la reposición de las reservas de gas natural.
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