Los desafíos de la reforma previsional de Petro

Después de tres décadas, Colombia reformó su sistema de pensiones. A mediados de junio de este año se promulgó la Ley 2381 de 2024, que establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, la Invalidez y la Muerte y cuyo proyecto fue presentado al Congreso un año antes. Según datos oficiales, hoy solo 2,3 millones de adultos -de un total de 7 millones en edad de retiro- reciben una pensión en Colombia, un problema que el gobierno espera resolver incorporando, al menos, a 2 millones de nuevos pensionados.

El esquema aprobado por el Congreso y promulgado un mes más tarde por el Ejecutivo, del que es titular Gustavo Petro, contempla pasar de un sistema dual o paralelo —con un Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM), administrado por Colpensiones, una agencia del gobierno, del que son parte 6,8 millones de afiliados, y un Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), gestionado por las administradoras de fondos de pensiones (AFP), al que están afiliados 19,1 millones de trabajadores— a uno mixto y solidario.

El sistema pensional que será sustituido estaba vigente desde 1993, cuando se aprobó la Ley 100.

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Los cuatro "pilares" previstos en la reforma, en otras palabras, las modalidades de pensión, son:   

• Pilar solidario: Garantiza una renta vitalicia por el equivalente de 56 dólares (225.000 pesos al 27 de agosto) mensuales a hombres mayores de 65 años y mujeres mayores de 60 años en situación de pobreza extrema vulnerabilidad (con discapacidad, grupos étnicos, campesinos y cuidadores).
• Pilar semicontributivo: Dirigido a quienes han cotizado, pero no cumplen los requisitos para obtener una pensión vitalicia a hombres al cumplir 65 años y a las mujeres a partir de 62 años. Este grupo recibirá una renta de hasta 80 % del salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) a través del mecanismo de los Beneficios Económicos de Colpensiones (BEPS), en función del número de semanas o el capital ahorrado a través de una AFP. Hasta ahora se exigía cotizar 1.300 semanas. 
• Pilar contributivo: Dirigido a personas con capacidad de pago, quienes están obligadas (antes podían elegir dónde aportar, si en el sistema público o en el privado) a cotizar hasta 2,3 SMLMV (USD 628) a Colpensiones, que funciona como administrador del sistema unificado y que cuenta con el respaldo del Banco de la República. Aquellos con ingresos superiores a ese monto, podrán aportar a una cuenta de ahorro individual en un fondo privado que servirá de complemento para aumentar su pensión de vejez (62 años para los hombres y 57 años para las mujeres). El monto de la pensión será el resultado de las semanas cotizadas y los aportes realizados en los dos componentes vigentes hasta que se aprobó la reforma, el Componente de Prima Media y el Componente de Ahorro Individual Complementario.
• Pilar de ahorro voluntario: Permite a aquellos con capacidad de pago (ingresos por encima de 2,3 SMLMV) hacer aportes adicionales al obligatorio para lograr una mayor pensión al momento del retiro.

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"La Ley 2381 de 2024 pretende ampliar la cobertura y el acceso a los beneficios pensionales, especialmente para los sectores más vulnerables y excluidos del sistema, así como mejorar la equidad y la sostenibilidad del mismo, mediante el fortalecimiento de los mecanismos de solidaridad, el reconocimiento de las diferencias estructurales y la racionalización de los subsidios", sintetiza Daniel Albornoz Cárdenas, asociado del área laboral de Cuatrecasas - Colombia.

Este nuevo sistema incluye el concepto de la brecha de género y para atenderla ha propuesto reducir las semanas cotizadas de 1.300 a 1.000, en el caso de las mujeres, y el reconocimiento de 50 semanas por hijo nacido con un tope de tres, hasta llegar a 850 semanas.

Si bien la Ley 2381 entrará en pleno vigor el 1 de julio de 2025, a la espera de la emisión de su reglamento, desde la promulgación están vigentes los artículos 12, su parágrafo transitorio y el 76. Este último contempla que las mujeres de 47 años, con 750 semanas cotizadas, y los hombres de 52 años, con 900 semanas cotizadas, se regirán por la Ley 100 sin tener la obligación de aportar al fondo público, pero con la posibilidad de trasladar su fondo privado a Colpensiones. 

Este modelo sigue al que funciona en Chile, México y Perú. El componente solidario, sin embargo, se encuentra en los marcos de Brasil, Argentina, Perú, México, Chile, Uruguay y Costa Rica.

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¿Es sostenible este sistema?

De acuerdo con el Ministerio del Trabajo, parte de las ventajas del nuevo sistema es que resuelve la competencia entre dos regímenes pensionales, en donde, según expertos, radicaba el desequilibrio del sistema. Desde el actuar público, por ejemplo, se concedían pensiones diferentes a personas con las mismas condiciones de cotización y edad y, desde el sector privado, los fondos, que reciben en gran medida los recursos de las cotizaciones, no están pensionando, dejando en el régimen público el pago de las pensiones, pese a que este no cuenta con los ingresos suficientes por aportes.

“Esta última situación ha llevado a un desequilibrio financiero que ha obligado a la Nación a hacer un gasto adicional”, señalaba la autoridad, mientras aún se discutía la reforma, seguro de resolver también los grandes subsidios a las altas pensiones en el sistema público al limitarlos para todos los que cotizan por encima de 2,3 SMLMV.

Si bien hay regresividad del sistema, esto es debido a que el monto de la pensión se determinaba en función del promedio de ingreso de los últimos años de trabajo, que —de acuerdo con académicos de la Universidad del Rosario— suelen ser los años en los que la gente mejor calificada recibe mejores ingresos.  

En un análisis sobre la reforma, Yudy Gamboa, profesora asociada del Programa de Economía de la Universidad del Rosario, advierte, en referencia al fondo público, que a medida que disminuya la relación entre el número de aportantes y pensionados, la situación financiera del sistema se deteriorará y no será posible mantener los beneficios otorgados, a menos que se aumenten los impuestos y obligaciones de las generaciones futuras.

Con ella coincide María Claudia Lacouture, presidenta de la Cámara Colombo Americana (AmCham Colombia), quien añade que obligar a las personas con ingresos de hasta 2,3 salarios mínimos legales vigentes (un SMLV consta de 320 dólares aproximadamente) a cotizar en Colpensiones y aquellos que tengan mayores ingresos a hacerlo en un fondo privado generará una presión financiera significativa sobre el sistema.

"Esto no solo a largo plazo, sino también a mediano plazo, pues su viabilidad dependerá del incremento en el número de personas que contribuyan a la seguridad social, en un país con una tasa de informalidad del 55,6 %".

Además Lacouture ve otros elementos que juegan en contra de lo números del sostenimiento: el envejecimiento poblacional, la caída de la tasa de natalidad en los últimos tres años -desde 7 % en 2022 respecto a 2021, por primera vez en la historia reciente del país, y hasta de 14,6 % en el primer cuatrimestre de 2024- según datos del Banco de la República, y la migración regular e irregular.

Consultado al respecto, Rafael Abuchaibe, director del departamento de derecho laboral, seguridad social, seguridad y salud en el trabajo y asuntos migratorios de Lloreda Camacho, señala que es justamente la sostenibilidad financiera el asunto preocupante de la Ley 2381, pues actualmente las pensiones que están siendo reconocidas se hacen con las cotizaciones que se están recibiendo en este momento, pero la reforma plantea que todos los ciudadanos colombianos, sin importar su condición económica, laboral o condición étnica, puedan tener acceso a una pensión o una renta básica solidaria. 

Aunque Abuchaibe indica que, pese a que la ley establece principios de rentabilidad y sostenibilidad financiera, considera crucial que se realicen estudios actuariales continuos para ajustar las políticas, considerando las realidades económicas y demográficas cambiantes y para evitar problemas de sostenibilidad a largo plazo.

“La reforma, en vez de traer soluciones a este problema del sistema pensional, pareciera acrecentarlos sin indicar financieramente cómo será sostenible el mantenimiento de los subsidios, así como de los demás pilares que trae el sistema a largo plazo, tampoco pareciera que se tiene claridad sobre las medidas efectivas para equilibrar la cantidad de ingresos y egresos del sistema, teniendo en cuenta que todos los afiliados al sistema harán parte de Colpensiones”, expresa.

De acuerdo con datos del Banco de la República, en Colombia el gasto público en pensiones entre 2015 y 2022 fue de alrededor de 3,4 % del PIB. En países como Uruguay el dato se calcula en 9 %. 

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La necesaria reforma laboral

La alta informalidad existente en el país lleva a los actores del sector productivo colombiano, a abogados del área y a académicos a pensar en la necesidad de impulsar el proyecto de reforma laboral en pausa en el Congreso colombiano, para dar viabilidad en el tiempo al nuevo sistema de pensiones.

Para Abuchaibe, resulta necesaria una modificación adicional a ese proyecto para hacer sostenible el sistema pensional, aunque esta dependerá de varios factores adicionales y posibles ajustes normativos.

“Para mantener la sostenibilidad financiera a largo plazo es necesario implementar cambios complementarios, especialmente en el ámbito laboral. Sin embargo, la actual propuesta de reforma laboral no contempla un aumento en la formalización del empleo; en este caso una inclusión de trabajadores en el sistema contributivo podría generar mayores ingresos para financiar las pensiones y reducir el impacto fiscal del sistema, aspecto que requiere mucho más que una reforma laboral como la que actualmente se debate en el Congreso”.

De allí que considera que, principalmente, se deberían revisar y actualizar las leyes laborales para promover la formalización del empleo.

"Resaltamos la necesidad de la implementación de incentivos para que las empresas formalicen a sus trabajadores y medidas para fortalecer el cumplimiento de las normas laborales, en vez de mayores imposiciones para las MiPymes, así como startups y pequeños emprendimientos".

Otro aspecto importante en este contexto sería un ajuste en la política fiscal para mejorar la recaudación de impuestos y asegurar que haya suficiente financiamiento para el sistema pensional, aunque con el actual panorama no cree que otra reforma tributaria sea la opción más viable.

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Impacto en el mercado de valores

Recientemente Fitch advirtió que la reforma pensional colombiana “conlleva cambios críticos en la dinámica de inversión del mercado de capitales”.

Aunque descarta que el efecto sea inmediato, no duda que a mediano plazo resulten afectadas las estrategias de inversión y los portafolios que gestionan los fondos privados de pensiones, que actúan como inversionistas institucionales emitiendo bonos corporativos y acciones y proporcionando capital esencial para la profundización del mercado y el financiamiento empresarial; sin contar que son tenedores de 31 % de la deuda pública de Colombia y de que se pone en riesgo la liquidez y la confianza del mercado. 

Hoy, los fondos privados de pensiones administran recursos por un monto de 405 billones de pesos. Colpensiones administra 6,72 billones de pesos.

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Jessica Archila, asociada del área de derecho laboral de Lloreda Camacho, comenta que, adicionalmente a la inquietud de cómo la reforma impactará las inversiones actuales de los fondos privados en el mercado de valores, destacan las siguientes:

• El desconocimiento de la gestión de los ahorros de los afiliados, así como su transición al nuevo sistema, por lo que cree necesario brindar información clara sobre cómo se garantizará la protección de los recursos durante el proceso de ajuste que implica la reforma pensional.
• El proceso de transferencia de sus recursos desde el sistema privado al sistema público para aquellos que se vean afectados por la reforma, específicamente la transición gradual y los plazos específicos para el traslado de recursos generan dudas entre los aportantes.

Señala que, a pesar de los desafíos que trae la reforma, será posible contar con oportunidades de inversión dentro del componente complementario del pilar contributivo del nuevo sistema, así como del pilar de ahorro voluntario, cuya reglamentación está pendiente, ofreciendo una posibilidad de diversificación y crecimiento para los fondos privados.

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Demandas en marcha

La Corte Constitucional de Colombia admitió la primera de varias demandas introducidas contra la Ley 2381 de 2024 por partidos de oposición e independientes y por particulares. 

Una de las fallas fue que la Cámara de Representantes aprobó el proyecto de reforma pensional sin un análisis detallado, adoptando el texto que venía del Senado sin dejar espacio para el debate y la deliberación que exige la Constitución Política en el artículo 167.

Abuchaibe cree que la Corte Constitucional podría declarar la reforma inconstitucional si se encuentra que hubo una elusión del debate legislativo necesario, basándose en precedentes como la sentencia C-222 de 1997, que exige que el debate legislativo incluya una deliberación adecuada y la exposición de ideas diversas.

A la falta de debate se sumarían vicios como, por ejemplo, problemas en la convocatoria de sesiones y la votación en bloque de artículos en el Senado, lo que podría haber vulnerado las normas de procedimiento y que podría considerarse una violación de los principios de transparencia y participación.

Pero más allá de los problemas de forma resaltan los de fondo, como el establecimiento de un régimen pensional para pueblos indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y campesinos, aunque el artículo 48 de la Constitución prohíbe expresamente el establecimiento de regímenes especiales o de excepción. Además, destaca lo atinente a la exención del impuesto sobre la renta de las pensiones reconocidas a colombianos residentes en el exterior hasta 1.000 unidades de valor tributario. En el texto se eliminó la palabra mensual y se dejó a libre interpretación que el beneficio aplique de forma anual.

Además, usuarios y potenciales contribuyentes, apoyados por algunos partidos políticos y sectores han planteado que el pilar semicontributivo podría tener desventajas para ciertos grupos de trabajadores, por lo que también fue presentada una demanda en la que la Corte debe determinar si el nuevo sistema afecta desproporcionadamente a algún grupo y si se están vulnerando derechos laborales o constitucionales.

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En el tapete está el pronunciamiento hecho por la Procuraduría General de la Nación, que planteó extender la entrada en vigencia de la reforma y de implementarla gradualmente hasta 2026 al poner en duda la capacidad técnica, operativa y administrativa de Colpensiones para manejar el nuevo sistema. Además, llamó la atención sobre la necesidad de tener en cuenta los estudios sobre el costo fiscal de la reforma en el Presupuesto General de la Nación para evitar poner en jaque la estabilidad económica del país, lo que contrasta con el aval dado por el Ministerio de Finanzas.