El auge de los criptoactivos en Bolivia, ¿son parte de una política pública?

Corría el año 2014, cuando el Banco Central de Bolivia (BCB) decidió, a través de la Resolución de Directorio N° 044/2014 prohibir “el uso de monedas no emitidas o reguladas por estados, países o zonas económicas y de órdenes de pago electrónicas en monedas y denominaciones monetarias no autorizadas por el BCB en el ámbito del sistema de pagos nacional”. La norma advertía acerca de la falta de regulación y las pérdidas que podían tener los tenedores de monedas virtuales como el Bitcoin, Namecoin, Tonal Bitcoin, IxCoin, Devcoin, Freicoin, 10coin, Liquidcoin, Peercoin, Quark, Primecoin, Feathercoin y otras que circulaban entonces.

Esta orden no bastó y en otras ocasiones, como en diciembre de 2020, el BCB dictó la Resolución de Directorio N° 144/2020, que ratificó la prohibición del uso de criptoactivos por no constituirse en monedas de curso legal, además de las iniciativas privadas relacionadas con su uso y comercialización a través del sistema financiero boliviano y de no contar con respaldo del BCB ni de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI).  

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El organismo señalaba que las monedas digitales o virtuales también eran utilizadas para el lavado de dinero, la legitimación de ganancias ilícitas y el financiamiento de actividades ilegales, prohibidos por la legislación local.

El propio Fondo Monetario Internacional (FMI) reconocía los riesgos para la estabilidad financiera ante la tendencia creciente en la adopción de criptomonedas y monedas estables (stablecoins) que se observaba para 2021 especialmente en los mercados emergentes, lo que adjudicaba a la escasa credibilidad de los bancos centrales, sistemas bancarios vulnerables, ineficiencias en los sistemas de pago y acceso limitado a servicios financieros producto de la afectación de las monedas locales al intensificar las fuerzas de la dolarización, de la política fiscal al promover la evasión y promover la salida de capitales, entre otros. 

“Las autoridades deberían dar prioridad a fortalecer las políticas macroeconómicas y analizar los beneficios de la emisión de monedas digitales de bancos centrales y mejorar los sistemas de pago. Las monedas digitales de los bancos centrales pueden ayudar a atenuar las presiones de criptomonetización si permiten atender la necesidad de mejores tecnologías de pago”, señalaba el organismo al analizar el fenómeno a comienzos de esta década.

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Golpe de timón

No pasó mucho tiempo y, en 2024, el país que, poco más de una década atrás, parecía ir contra la corriente en América Latina en la regulación del uso de los criptoactivos, dio un golpe de timón al derogar la Resolución de Directorio N° 044/2020 con la RD N° 082/2024 para permitir la compraventa de activos virtuales bajo responsabilidad de los usuarios. 

“Este cambio colocó a Bolivia en sintonía con otros mercados emergentes que optaron por una apertura regulada, aunque prudente”, señala en un análisis para la Asociación de Blockchain & Bancos Internacional la economista boliviana Yhovanna Machaca Vargas, jefa de investigación de Blockfinity Advisors, empresa consultora en blockchain y los activos digitales.

Incluso, se autorizó el uso de activos virtuales por parte de empresas públicas estratégicas como Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para la compra de hidrocarburos, aunque sin una regulación específica, como comenta Miguel I. Mardoñez, abogado de Ratio Legis, quien llama la atención sobre la distorsión generada en el precio del criptoactivo en referencia al boliviano, la moneda de curso legal. De hecho, en la Ley de Presupuesto General del Estado correspondiente a este año se permitió usar activos virtuales para cancelar importaciones energéticas, marcando un hito en la forma en que se gestiona la Administración Pública Nacional.

Las razones del auge

La crisis económica, los problemas en el abastecimiento de combustibles, el valor fluctuante del dólar y sobre todo la escasez de divisas, que obligó a generar un mecanismo de compensación de pagos entre importadores y exportadores, fueron los factores que hicieron inevitable el uso de los criptoactivos por parte de la población en general, explica Mardoñez.

Con datos de Binance, el Banco Central de Bolivia, respaldó con números esa realidad al dar a conocer un aumento de 630 % en el volumen de transacciones desde que se levantó la restricción de usar activos virtuales en el país. Es así como, entre junio de 2024 y el mismo mes de 2025, el valor de las transacciones pasó de 46,5 millones de dólares a USD 430 millones.

En su informe correspondiente a 2025, Chinalysis coloca a Latinoamérica como una potencia cripto que emerge en medio de un crecimiento volátil. Entre julio de 2022 y junio de este año, la región registró casi 1,5 billones de dólares en volumen de transacciones de criptomonedas, convirtiéndose en una de las más dinámicas del mundo. El reporte coloca a Bolivia por encima de El Salvador, país que, en 2021, adoptó el bitcoin como moneda de curso legal. En cuanto al valor total recibido en criptodivisas, Brasil, Argentina y México encabezan el ranking de Chainalysis.

“Inflación persistente, volatilidad monetaria y controles de capital restrictivos en varios países de la región continúa impulsando la demanda de monedas estables como una reserva segura de valor y como una cobertura contra el riesgo macroeconómico local”, menciona el informe, mientras resalta la posición de la región como un corredor de remesas que ha acelerado la demanda de criptomonedas para facilitar transferencias transfronterizas más rápidas y económicas.

La inflación acumulada este año en Bolivia es de 19,2 % hasta octubre, lo que contrasta con el indicador de tres años atrás, para entonces el más bajo de la región.

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De la prohibición a la regulación

Si bien, en junio de 2024, al momento de abrirle paso a los criptoactivos Bolivia no contaba con una regulación más allá de la RD N° 082/2024 y el DS 4904, dictado el 5 abril de 2023 para reglamentar las funciones de la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF) para la prevención en materia de activos virtuales, el país ha venido dictando decretos supremos para fortalecer el ecosistema.

Entre las normas aprobadas, destacan:

• La DS 5301, del 8 enero de 2025, que norma el uso de activos virtuales para pagos en el sector público.
• La DS 5348, del 10 de marzo de este año, que autoriza a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) a usar activos virtuales para compra de hidrocarburos.
• La DS 5384, del mayo de 2025, que regula las empresas de tecnología financiera (ETF) y servicios con activos virtuales.
• La DS 5399, del 23 de mayo de este año, que exceptúa a YPFB de usar activos virtuales en ciertas operaciones.

A estos Mardoñez suma que, frente a posibles irregularidades, Bolivia está alineado en aplicar la recomendación 16 del Grupo de Acción Financiera (Gafi) sobre la llamada “regla de viaje”, instalando un sujeto obligado y otras medidas a través de la UIF, de manera de minimizar acciones ilícitas en las transacciones para que el entorno sea el más seguro y amigable para el usuario.

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En perspectiva

En noviembre asumió el poder en Bolivia un nuevo gobierno, encabezado por el presidente Rodrigo Paz, por lo que, aunque en el Legislativo algunas normas estaban a la espera de discusión, el abogado no descarta que puedan ser reformuladas y su enfoque cambiado para considerar la inclinación política de centro-derecha del nuevo mandatario y la apertura a mercados internacionales como política del nuevo gobierno.

Además de autorizar el uso de activos digitales para operaciones de comercio exterior y de habilitar el pago de obligaciones de empresas públicas, Bolivia está promoviendo su utilización dentro del sistema bancario, como anunció recientemente José Gabriel Espinoza, ministro de economía. 

“Este viraje regulatorio coincide con un fenómeno social aún más profundo: una de las tasas de penetración más altas de la región en el uso cotidiano de criptoactivos por parte de la población, especialmente como mecanismo de ahorro y preservación de valor ante un contexto de elevada escasez de divisas”, comenta Diego Villarroel, socio director de FERRERE - Bolivia.

Para Villarroel, la intención manifiesta del nuevo gobierno de mantener y potenciar la apertura, deja entrever un cambio cualitativo: el surgimiento de una verdadera política de Estado en torno a los criptoactivos, que excede al gobierno de turno. 

“La consolidación de una política pública estable es fundamental para el desarrollo de cualquier ecosistema cripto. La tecnología blockchain, los mercados digitales y los modelos de negocio asociados no pueden regularse con lógicas pendulares ni con retrocesos derivados de ciclos políticos. Requieren continuidad, objetivos de largo plazo y un entorno que brinde certidumbre tanto a usuarios como a empresas nacionales y extranjeras”, explica el abogado.

Tambien en declaraciones a LexLatin, la economista boliviana Yhovanna Machaca Vargas señala que, a pesar de avances importantes —como la autorización para que las entidades públicas utilicen activos virtuales en el cumplimiento de obligaciones en moneda extranjera, con excepciones como Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) tras el episodio en el que el USDT alcanzó los 19 bolivianos por supuestas operaciones vía P2P en Binance; la manifestación de intención de promover el uso de activos virtuales en la banca; y la publicación de un libro conceptual sobre el Boliviano Digital— aún no puede afirmarse que los criptoactivos formen parte de una política pública plenamente consolidada.

"Las medidas actuales son parciales y se desarrollan en un contexto de crisis cambiaria en el que las monedas estables, especialmente USDT, ya eran utilizadas por diversos segmentos de la población, y en el que los bancos comenzaron a incorporar soluciones cripto para compra, venta, custodia y transferencias al exterior en USDT y USDC".

A ello se suma que la normativa fintech aplicable a plataformas de pago y Proveedores de Servicios de Activos Virtuales (PSAV) se encuentra en proceso de implementación, y la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) amplió recientemente el plazo para que las empresas que prestan servicios con innovación tecnológica inicien su proceso de adecuación y tramiten su licencia de funcionamiento bajo el régimen de Empresas de Tecnología Financiera, con vigencia hasta mayo del siguiente año.

"Para que pueda considerarse una política pública consolidada, Bolivia requeriría una estrategia integral, una regulación completa y coordinada, lineamientos claros sobre el uso de activos digitales y un diseño orientado al beneficio general de la población; por ahora, el país se encuentra en una fase inicial y fragmentada de transición", agrega la economista.

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Normativa pendiente

Si bien el país ha buscado regular el ecosistema de criptoactivos, un paso que se considera indispensable en el actual contexto es la reformulación del marco general, en el que se defina con claridad quiénes son los actores del mismo, cuáles son sus competencias, deberes, responsabilidades, y bajo qué principios técnicos deben operar, apunta Santiago Rodríguez, también socio de FERRERE en Bolivia. 

Comenta que, pese a que en mayo de este año se dictó el Decreto Supremo N° 5384, el mismo fue concebido desde una lógica tradicional, aplicando conceptos diseñados para mercados analógicos a un fenómeno esencialmente digital y global. 

“Esto explica sus principales deficiencias: una aproximación excesivamente centrada en registros, la creación de controles rígidos y poco adaptados, y supuestos de territorialidad que no reflejan el funcionamiento real de los servicios cripto, que operan de forma transfronteriza por naturaleza”.

Considerando que la experiencia comparada muestra que las jurisdicciones más exitosas no optaron por regulaciones profusas ni por intervencionismo, sino por reglas claras, principios estables y un enfoque abierto a la innovación, sugiere que el país avance hacia un marco regulatorio más simple, pero más sólido. 

“Es preferible tener un marco normativo breve, comprensible y cumplible, antes que normas complejas que terminan violándose sistemáticamente o generando costos que expulsan talento y emprendimientos del país”.

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En su opinión, a ese marco general, deberían sumarse normativas convergentes y complementarias, tomando en cuenta que la adopción de criptoactivos requiere claridad en materia tributaria (definición de hechos generadores, base imponible y mecanismos de declaración); de datos personales (especialmente para exchanges y custodios); de derecho laboral (tratamiento de compensaciones en activos digitales), y de normas contables que permitan reflejar adecuadamente los activos digitales en los estados financieros. 

“La regulación cripto no es un compartimento estanco: impacta transversalmente en múltiples áreas del derecho”, expresa el abogado al tiempo de advertir que es fundamental abandonar la lógica paternalista que históricamente guió la política regulatoria boliviana, pues la naturaleza misma de los criptoactivos implica reconocer la libertad y responsabilidad individual de quienes deciden participar en este ecosistema. 

Para Rodríguez, un marco normativo moderno debe proteger a los usuarios sin asfixiar la innovación, generar confianza sin frenar la competencia, y atraer inversión sin imponer cargas que tornen inviable el desarrollo tecnológico y que Bolivia tiene una oportunidad única para diseñar un modelo propio, competitivo y alineado con las mejores prácticas globales.

Partiendo de los anuncios hechos por el nuevo gobierno en el plano económico, incluyendo el reordenamiento del mercado cambiario paralelo donde en su momento las monedas estables funcionaron como referencia informal del tipo de cambio, Machaca Vargas espera que las prioridades se centren en consolidar una estrategia integral sobre activos digitales, culminar la implementación del marco fintech y, sobre todo, fortalecer la educación del consumidor, de la población en general y del personal de todas las instituciones involucradas, incluyendo entidades financieras, fintech y también al propio sector público.

"Dado que este ecosistema evoluciona rápidamente, tanto el gobierno como los actores privados necesitan equipos capacitados para comprender sus beneficios y riesgos y así orientar adecuadamente al usuario, reduciendo la exposición a malas prácticas, estafas y pérdidas evitables".

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Desafíos

Pese al notable nivel de adopción entre la población —especialmente a través de operaciones P2P y como mecanismo de preservación de valor—, observa que el ecosistema legal boliviano aún no permite que las empresas operen con comodidad ni previsibilidad. Por el contrario, Santiago Rodríguez asegura que las compañías se enfrentan a vacíos contables, tributarios y operativos que dificultan transformar el uso cotidiano de criptoactivos en modelos de negocio institucionales. Hoy, una empresa que desea integrar activos digitales en su tesorería, en sus pagos internacionales o en sus servicios necesita navegar un marco normativo que es, en gran medida, insuficiente, fragmentado o directamente inaplicable a tecnologías descentralizadas.

Un punto que considera especialmente sensible es el licenciamiento previsto para empresas fintech, pues, si bien su intención original fue ordenar el mercado y ofrecer seguridad a los usuarios, en la práctica ha generado una barrera de entrada significativa, tanto por el nivel de requisitos como por la carga permanente de compliance que implicaría operar bajo esa licencia.

De allí que hasta ahora ningún proyecto haya logrado completar el proceso y empresas con "iniciativas prometedoras" se han desmotivado al dimensionar la carga regulatoria futura con el riesgo evidente de que el mercado se concentre en unos pocos actores vinculados al sistema financiero, en detrimento de la innovación genuina y de la competencia que caracteriza al sector cripto en otras jurisdicciones.

Otro desafío relevante, que define como conceptual, es que el enfoque regulatorio tradicional parte de la idea de que el Estado debe entender plenamente la tecnología antes de regularla, o que la velocidad normativa puede acompasar la evolución digital. Considera que ninguna de estas premisas se sostiene en el ámbito de los criptoactivos, por lo que indica que se hace imprescindible reconocer que: 

(i) el sector público aún no cuenta con un nivel de expertise técnico suficiente para regular tecnologías altamente especializadas; 

(ii) la innovación en blockchain evoluciona a un ritmo exponencialmente superior a la capacidad de actualización normativa; y 

(iii) Bolivia, al reabrirse al mundo, competirá con otros países por atraer talento, inversión, infraestructura y empresas del sector. En ese contexto, el qué, cómo y cuánto regular deja de ser una discusión meramente técnica o ideológica, y pasa a ser una decisión estratégica de Estado.

Diego Villarroel rescata del caso boliviano el que haya generado una ventana de oportunidad para logró canalizar la presión frente a la escasez de divisas y la necesidad de hacer pagos internacionales hacia un consenso espontáneo entre Gobierno, población, empresas y, de forma especialmente notable, las entidades financieras, que pasaron de ser meros observadores a convertirse en actores centrales en la facilitación del uso de criptoactivos. 

“Esta convergencia multisectorial es uno de los elementos más inusuales y valiosos del caso boliviano: pocas veces un mercado logra armonizar intereses públicos y privados con tanta rapidez”, señala el docio director de FERRERE - Bolivia.