Comisión Nacional Antimonopolio: Con la reforma al modelo de competencia, ¿qué cambia para las empresas en México?

México cuenta con un nuevo régimen de competencia económica. El pasado 30 de junio, el Congreso de la Unión aprobó la reforma de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) y la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), en línea con la reforma constitucional impulsada por la presidenta Claudia Sheinbaum y publicada en diciembre de 2024 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

La modificación de estas dos leyes entró en vigor el 16 de julio, con su publicación en el DOF, y da paso a la creación de la Comisión Nacional Antimonopolio (CNA), organismo que asumirá las facultades en materia de competencia y libre concurrencia de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), entes que terminarán por extinguirse. 

Se trata de la concreción de una reforma que intentó hacer el expresidente Andrés Manuel López Obrador al poco tiempo de asumir su mandato, pero truncada al no contar con un Congreso a su favor. Los comicios de junio de 2024, en los que resultó electa Claudia Scheinbaum, primera mujer en ocupar la presidencia de México, configuró un Parlamento de mayoría oficialista, que aprobó a finales de ese año la reforma constitucional en materia de simplificación orgánica del estado, promovida por la mandataria y dirigida a desaparecer organismos autónomos como la Cofece y el IFT.

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¿Qué cambia con la reforma al régimen de competencia económica?

De acuerdo con José Ramírez Álvarez, asociado junior del despacho González-Paullada Domínguez, los cambios considerados relevantes en reforma a la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) son los siguientes:

• Se elimina la autonomía constitucional del órgano regulador en materia de competencia económica, pasando a ser la Comisión Nacional Antimonopolio (CNA) un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, adscrito a la Secretaría de Economía.
• Se concentran las funciones antimonopólicas en la CNA, en todos los mercados, incluyendo el de telecomunicaciones y radiodifusión.
• Se adiciona el Libro Cuarto a la LFCE, otorgando competencia y facultades a la CNA sobre procedimientos de competencia económica en materia de telecomunicaciones y radiodifusión.
• Se incluye como facultad de la CNA “realizar diligencias de inspección o recolectar datos a través de cualquier herramienta”. El abogado explica que esta disposición no solo amplía las facultades de la autoridad, sino que lo hace de manera considerablemente subjetiva, dejando a su arbitrio el uso de cualesquiera herramientas para la investigación de las conductas reguladas en la LFCE.
• Se elimina la posibilidad de otorgar garantía para el levantamiento de medidas cautelares impuestas por la autoridad, en el ejercicio de sus facultades.

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• Se agrega como requisito para la autorización de concentraciones, que el agente económico demuestre que las ganancias en eficiencia del mercado que se deriven de dicha concentración, serán mayores a los posibles efectos anticompetitivos y que resultarán en una mejora al bienestar del consumidor.
• Se reducen en lo general los plazos tanto para la autoridad investigadora dentro del procedimiento de investigación, como para la CNA dentro del procedimiento seguido en forma de juicio, del procedimiento de notificación de concentración y otros procedimientos especiales.
• Se crea el procedimiento de calificación, a través del cual el agente económico sujeto a un procedimiento de investigación, podrá solicitar que se excluya de dicho procedimiento, la información y documentos proporcionados u obtenidos en los que consten comunicaciones con sus abogados externos, con la finalidad de obtener asesoría legal.
• Será obligatorio citar a las partes a una audiencia oral para que manifiesten lo conveniente y formulen alegatos dentro del procedimiento seguido en forma de juicio.
• Disminuyen los umbrales de los montos de las concentraciones sobre las cuales será obligatorio obtener autorización de la CNA.

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• Se adiciona un procedimiento para comprobar el cumplimiento de no realizar concentraciones  que excedan los umbrales determinados, sin la previa autorización de la CNA.
• Los agentes económicos sujetos a una investigación por prácticas monopólicas relativas o concentraciones ilícitas, podrán solicitar el beneficio de dispensa o reducción de multas, aún después del dictamen de probable responsabilidad emitido por la autoridad investigadora.
• Se adiciona la facultad del Ejecutivo Federal para que, en cualquier momento, pueda dar aviso a la CNA respecto de “cuestiones relevantes para el interés nacional en materia de libre concurrencia y competencia económica”, en cuyo caso la autoridad deberá emitir un acuerdo pronunciándose al respecto en un plazo no mayor a 10 días hábiles.
• Se incrementan en lo general y se agregan algunas multas, tanto al artículo 126 de la LFCE, relativo a las medidas de apremio, como al diverso 127 de la citada ley, relativo a las sanciones que determine la autoridad por el incumplimiento de las normas establecidas en la norma.
• Se crea la certificación emitida por la CNA, sobre los programas de cumplimiento que implementen los  agentes económicos, en materia de prevención y detección de actos violatorios de la LFCE.
• Se modifica la integración del pleno de la CNA, que será formado por cinco “personas comisionadas”, y serán designadas de manera escalonada por el Ejecutivo Federal y ratificadas por la mayoría de los integrantes del Senado, por siete años.

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Impacto para los agentes económicos

Aunque estas modificaciones responden a una supuesta visión de austeridad y simplificación administrativa, para Ramírez Álvarez, representan un replanteamiento fundamental de cómo el Estado mexicano interviene en la regulación de la competencia económica.

“Esta iniciativa podría presentar retrocesos en el marco jurídico nacional de competencia económica, por reasignar las atribuciones de órganos autónomos a una nueva entidad potencialmente dependiente del Ejecutivo Federal, comprometiendo la imparcialidad regulatoria en sectores estratégicos de la economía”, agrega.

No obstante, cree que lejos de afectar negativamente la inversión tanto interna como extranjera, debería beneficiarla, pues, al reforzar la normatividad sustantiva en materia de competencia económica, en aspectos tales como la determinación de prácticas monopólicas absolutas y prácticas monopólicas relativas, la determinación de poder sustancial de mercado, la creación del procedimiento de calificación y menores plazos para los procedimientos regulados en la Ley Federal de Competencia Económica, se propicia la libre concurrencia del mercado. 

Destaca que la oralidad obligatoria en el procedimiento seguido en forma de juicio y la posibilidad de solicitar el beneficio de dispensa o reducción de multas aún después del dictamen de probable responsabilidad, hace más atractiva la participación de empresas tanto nacionales como extranjeras, en los mercados relevantes de México.

“Estas implementaciones favorables para los agentes económicos pudieran causar una mejoría en la percepción de las empresas sobre esta reforma”, comenta el asociado de González-Paullada Domínguez.

Sin embargo, al interpretar estas medidas disuasivas y de control adicionales, a la luz de la remoción de la independencia y autonomía al organismo regulador en materia de competencia económica, observa que definitivamente podría generar percepción negativa, tanto nacional como internacionalmente.

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De cara a la revisión del T-MEC

Al evaluar la reforma de la Ley Federal de Competencia Económica a la luz de la potencial revisión del T-MEC planteada para el próximo año, considera que sus disposiciones la pudieran afectar negativamente, en el contexto de las tendencias y compromisos asumidos por México, Estados Unidos y Canadá, especialmente bajo el Capítulo 21 y 28 del acuerdo.

“Cabe recalcar que, aunque dichos capítulos no proporcionan detalles específicos sobre el contenido de la normatividad de competencia económica y la autonomía de los organismos encargados, el análisis sugiere que la reforma podría generar fricciones en el proceso de revisión del T-MEC, si los socios comerciales (EE. UU. y Canadá) interpretan que representa un retroceso en los compromisos asumidos en materia de política de competencia económica por México”.

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¿La especialización en riesgo?

Entre los cuestionamientos que se han hecho a la reforma del modelo de competencia económica en México está el riesgo de que se pierda el nivel de especialización, no solo de la Cofece sino del IFT.

Alfonso González-Paullada Guerrero, socio director de González-Paullada Domínguez, expresa que, si bien la materia de especialización de la nueva Comisión Nacional Antimonopolio será principalmente expandida en virtud de sus nuevas facultades en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, la eliminación del comité de evaluación contemplado en la LFCE que estuvo vigente hasta este mes, a través del cual se realizaban las convocatorias, exámenes y procedimientos para la selección de los miembros de la Cofece, pudiera llegar a comprometer el nivel de especialización de dichos miembros, dada la posible dependencia que pudieran llegar a tener frente al Ejecutivo Federal, o las diversas inclinaciones que llegaren a adoptar en sus resoluciones.

“La creación de la CNA y su concentración de atribuciones podría en su caso resultar en una pérdida significativa de especialización técnica y sectorial que actualmente poseen la Cofece y el IFT, especialmente en sectores complejos como telecomunicaciones y radiodifusión que requieren conocimiento altamente especializado”.

Los argumentos en contra de esta consolidación versan específicamente en que la complejidad técnica del sector de telecomunicaciones requiere un conocimiento especializado, por lo que la capacidad para seguir la rápida evolución tecnológica en dicho sector podría verse comprometida y la calidad de las decisiones regulatorias podría disminuir si no se basan en un análisis técnico sólido. 

Mientras, los argumentos a favor se basan principalmente en los beneficios de la consolidación, como una visión más integrada de la competencia económica y posibles eficiencias administrativas, como expresa el socio del bufete mexicano.

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¿Se justifica esta reforma?

González-Paullada Guerrero señala que, probablemente reemplazar a la Cofece por un órgano desconcentrado de la Administración Pública Federal, como la Comisión Nacional Antimonopolio (CNA), no se justifica, aun con las posibles deficiencias que podía llegar a tener la Cofece. 

Considera que, en todo caso, se debieron analizar las áreas de mejora sustantivas y procedimentales de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE). De allí que considera relevante analizar que la modificación de este modelo regulatorio consolidado constitucionalmente requeriría una justificación particularmente sólida basada en evidencia de que el modelo anterior no cumplía con sus objetivos o que la nueva estructura propuesta representaría una mejora significativa en términos de eficacia regulatoria.

Agrega que uno de los argumentos que pudieran pretender justificar el aspecto relacionado con la unificación de facultades de diversos organismos reguladores, sería la supuesta duplicidad o repetición de funciones en dos órganos distintos. Sin embargo, el abogado explica que la Cofece y el IFT, aunque ambos trabajan en ámbitos relacionados con la competencia económica, tienen funciones de competencia claramente diferenciadas. La Cofece se ocupa de la competencia económica en general y el IFT se especializa en el sector de telecomunicaciones; ambos, en su respectivo tema, cuentan características particulares que requieren conocimientos técnicos específicos. 

Por ende, no ve que se pueda justificar con ese argumento la desaparición de dichos organismos y concentración de sus facultades para crear uno nuevo, especialmente cuando estos requieren conocimientos técnicos especializados para ámbitos diferentes. 

“La especialización sectorial puede ser más eficiente que la concentración funcional cuando se trata de regular sectores complejos y técnicamente demandantes”, destaca el socio de González-Paullada Domínguez.

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Transición sin contratiempos

Una vez que ha entrado en vigencia la Ley Federal de Competencia Económica, queda pendiente la elaboración de la legislación secundaria, es decir el reglamento de la LFCE y el estatuto orgánico de la CFA, lo que debe ocurrir en un plazo no mayor a 180 días a partir de la integración del pleno de la Comisión nacional Antimonopolio. Se espera que la Cofece y el IFT se extingan cuando asuman las autoridades de la CNA. El socio de GPD explica que los artículos transitorios incluidos en la norma pretenden evitar incertidumbre en el tiempo que dure el cambio de un régmen regulatorio al otro. Es así como el artículo segundo transitorio establece que la Cofece continuará en sus funciones conforme al marco jurídico previo a la entrada en vigor del decreto respectivo, y los procedimientos iniciados tanto por ese organismo como por el IFT (este solo en materia de competencia económica) con anterioridad al día en que se integre el pleno de la Comisión Nacional Antimonopolio, continuarán su trámite conforme a las disposiciones vigentes al momento de su inicio, pero ante las autoridades investigadoras establecidas en el estatuto orgánico que se emita de la CNA.

El artículo cuarto transitorio contempla la suspensión de todos los plazos de los procedimientos de investigación sustanciados por las autoridades investigadores de la Cofece y el IFT, y que dichas autoridades, en un plazo no mayor a 10 días naturales a partir de que entre en vigor la norma, deberán emitir y publicar en el Diario Oficial de la Federación, un acuerdo en el que identifiquen los expedientes cuya tramitación se suspenderá, como anunció la Cofece el pasado 18 de julio.