Colombia activa cláusula de escape y suspende regla fiscal, ¿qué consecuencias trae al financiamiento?

El Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) de Colombia aprobó la activación de la cláusula de escape, lo que permite suspender la llamada regla fiscal temporalmente, por tres años. La regla fiscal es una medida que está dispuesta en el ordenamiento legal del país (Ley 1473 de 2011) como un mecanismo para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo y la estabilidad macroeconómica, de forma que el Gobierno no se endeude en un porcentaje superior a su ingreso estructural (ingresos ordinarios y predecibles) aumentado en un porcentaje del PIB. El tope es de 70 % del Producto Interno Bruto (PIB). 

Con la activación de la cláusula de escape, se suspenderá tal posibilidad, de manera que el gobierno del presidente Gustavo Petro podrá sobrepasar ese límite. Al cierre de 2024, la deuda del país superaba 274.000 millones de dólares, equivalente a 61,28 % del PIB, por encima del 55,46 % de 2023.  

Junto a México, Brasil y Argentina, la de Colombia destaca entre las economías de América Latina en impulsar al alza el indicador, como citó en un reciente informe el Instituto de Finanzas Internacionales.

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El país enfrenta un déficit fiscal creciente, que se ha acentuado en los últimos cinco años. El año pasado, el déficit del gobierno central fue de 6,7 %, incluyendo préstamo neto y deuda flotante, y la tendencia es que supere el 7,1 % del PIB a finales del presente ejercicio, lo que lo distancia de la previsión hecha en el plan financiero de 2025. Los picos más altos se registraron en 1999 y 2020.

La activación de la cláusula fiscal coincidió con la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe consignar ante el Congreso cada año, como dicta la Ley 819 de 2003.   

¿Se justifica? 

Carolina Martínez, socia de Esguerra JHR, explica que la cláusula de escape le permite al Gobierno incumplir la regla fiscal, lo que solo se justificaría cuando se presenten circunstancias excepcionales, tales como desastres naturales, crisis económicas profundas o emergencias sanitarias, entre otras causas que se podrían clasificar como extraordinarias.

“La cláusula de escape es una excepción o una puerta que permite realizar un desvío temporal de cumplimiento de las metas fiscales fijadas cuando ocurren eventos extraordinarios que comprometan la estabilidad macroeconómica del país”, refuerza Nicolás Carrero, asociado del departamento de derecho tributario de Holland & Knight - Colombia.  

En efecto, la cláusula de escape, contenida en la Ley 2155 de 2021, se activó por primera vez en plena pandemia de Covid-19, entre 2020 y 2021, cuando gobernaba el país Iván Duque, para cubrir necesidades extraordinarias de gasto en salud y transferencias sociales.

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En esta ocasión, el gobierno justificó la solicitud en la existencia de una combinación de elevada incertidumbre económica, tensiones comerciales y geopolíticas y condiciones de financiamiento más restrictivas, mientras el bajo recaudo fiscal, los ingresos que recibe el país, lo limita para operar.

"No resulta fácil creer que en realidad se han presentado circunstancias extraordinarias que de manera legítima puedan dar lugar a la activación de la cláusula de escape; parecería más bien tratarse de una medida temeraria y desesperada que busca financiar el crecimiento del gasto público por encima de lo que responsablemente debería crecer. De hecho, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) dio concepto negativo a la activación de la cláusula, al considerar, precisamente, que no estaban dadas las circunstancias para ello", añade Jaime Vargas, socio de impuestos en Cuatrecasas - Bogotá.

Consecuencias 

Los abogados consultados coinciden en señalar que con la activación de la cláusula de escape se envía una mala señal a los mercados internacionales sobre la inestabilidad fiscal del país, lo que, sin duda, elevará los costos de endeudamiento para empresas y para el Gobierno. Agencias de calificación de deuda soberana han advertido sobre un aumento del riesgo país, lo que encarecerá el crédito externo, con efecto en sectores más expuestos como infraestructura, industrias extractivas, financiero y empresas altamente exportadoras.

Vargas comenta que antes de la activación de la cláusula de escape, a principios de este año, el Gobierno colocó TES (Títulos de tesorería) a 10 años con una tasa de casi 13 %, que es una tasa alta que refleja la percepción de riesgo del país, por lo que no duda que el encarecimiento de la deuda, sin duda, tendrá un efecto en el sector privado, puesto que el incremento en la percepción de riesgo país incrementará la tasa de interés sobre los créditos que le sean otorgados.

“El levantamiento temporal de la regla fiscal va a incrementar la necesidad de financiamiento interno y externo por parte del Gobierno y eso se traduce en un aumento de la deuda pública”, advierte por su parte Juan Camilo Riveira, consejero sénior del departamento de derecho tributario de Holland & Knight - Colombia.

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El socio de Cuatrecasas ratifica que, en efecto, la activación de la cláusula permitirá un mayor déficit fiscal, que, a su vez, necesita mayor financiación, que se conseguirá con más deuda, a tasas de interés más altas y hacia el futuro, por obvias razones, esta mayor deuda incrementará la inflexibilidad del gasto de la que se queja el gobierno.
Si bien piensa que no es fácil anticipar el impacto específico que tendrá la activación de la cláusula en la calificación crediticia, cree que, desde luego, en nada ayuda el permiso que se está concediendo el gobierno para incrementar el déficit fiscal.

Para la socia de Esguerra JHR la medida tendrá impactos indirectos sobre la inversión y el financiamiento corporativo. Agrega que el primer efecto indeseado es la incertidumbre fiscal que aumenta la percepción del riesgo que tienen los inversionistas respecto de la hoja de ruta en materia fiscal en Colombia, lo que se traduce en mayores tasas de interés, menor apetito de los inversionistas tales como fondos de capital privado o de infraestructura, y presión sobre el tipo de cambio por el encarecimiento de los pasivos en divisas de las empresas.

Además de un mayor costo de financiamiento, Martínez y Reveira refieren el apetito de recaudo del Gobierno, que se refleja en la reciente expedición del decreto que aumenta sustancialmente la tarifa de las autorretenciones (Decreto 572 de 2025) del Impuesto sobre la Renta para determinadas actividades económicas que no necesariamente han visto un incremento en sus ingresos.

"Lo que está haciendo el gobierno, prácticamente, es tratando de recaudar más vía anticipo, ese anticipo que es el impuesto que los contribuyentes tendrían que pagar al año siguiente”, explica Riveira. 

Las primeras medidas del actual gobierno: La reforma tributaria de Petro

El consejero sénior de Holland & Knight - Colombia, considera que el foco debe ponerse en el gasto.

“Colombia es un país que, en la medida que va pasando el tiempo, siempre va a necesitar reformas fiscales, modificaciones a su sistema tributario para poder recaudar más, por cuanto no se está haciendo un análisis real del gasto, lo cual se traduce en tener que endeudarse más en medida de lo posible”.

Reforma en el tapete

Como asomó la semana pasada el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el aumento del recaudo en 4.632,9 millones de dólares (19 billones de pesos), vendrá acompañado de una nueva reforma tributaria, que sería la segunda de la actual administración.

Petro, quien al asumir el poder presentó un proyecto de reforma tributaria al Congreso, intentó sin éxito hacer lo mismo en 2024. Este año, tras declarar estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, estableció el Impuesto Especial para el Catatumbo (Decreto 175 de 2025), que, en principio, estará vigente hasta finales de este año y que afecta básicamente la extracción de hidrocarburos y carbón.

El consejero sénior de Holland & Knight - Colombia advierte que por esta vía se cambiarán nuevamente las reglas de juego a las empresas que han llegado al país y a las establecidas al aplicar mayores impuestos a la actividad que desarrollan.

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Parte de los cambios que están previstos según el Ministerio de Hacienda son la revisión de la estructura del IVA, incluyendo las apuestas en línea, cambios en los impuestos al consumo y al patrimonio, además de disminuir las exenciones y los subsidios a la energía, además de un análisis de los impuestos indirectos de bajo impacto.

Riveira opina que no se debería hacer una reforma simplemente para el recaudo, sino acometer una reforma estructural que atraiga inversión y regule los huecos fiscales o tributarios que tienen algún inconveniente con la política fiscal del país. Teme que impuestos temporales sean incluidos en la citada reforma o retomar otros sin mucha técnica jurídica como ocurrió con el impuesto de timbre, que no aplicó por más de 15 años.

Para mejorar los ingresos y cumplir las metas fiscales, así como para generar estabilidad jurídica tributaria hacia el futuro, sugiere la inclusión de más contribuyentes al ordenamiento tributario.

“Nuestro sistema tributario es complicado, complejo, tienes algunas normas que son difíciles de entender y aplicar, lo que se debería buscar es una simplificación del régimen fiscal”. Al mismo tiempo, destaca que la primera reforma no logró su objetivo, que era reducir la informalidad.

Por el contrario, Vargas piensa que una reforma tributaria es una herramienta absolutamente tóxica en un momento tan delicado de la economía nacional como el actual, en el que apenas se están empezando a ver brotes incipientes de crecimiento económico.

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Sostiene que las decisiones que se están tomando en tema de política fiscal, incluyendo la reforma tributaria, intentan resolver una angustia coyuntural, sin reparar en las consecuencias que traerán en el mediano y largo plazo o, peor, siendo conscientes de ellas, pero asumiéndolas temerariamente.

En la misma línea, Martínez manifiesta que la pretendida reforma tributaria podría tropezar con un escenario que desincentiva la inversión extranjera y dilata las decisiones de expansión en sectores neurálgicos como energía o industrias extractivas.

Citando datos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), refiere que la evasión podría llegar, incluso, a los 100 billones de pesos, por lo que piensa que, de ser esto cierto, no se requeriría ninguna reforma tributaria o activar la cláusula de escape a la regla fiscal.

“Considero que la administración tributaria debe concentrarse, no en los sectores de la economía que presentan un moderado crecimiento, sino en aquella parte de la economía que es informal y que mueve grandes cantidades de dinero sin pagar impuestos”, expresa al señalar que las reformas tributarias se concentran siempre en las personas que son visibles, que informan, que reportan, que trabajan en la formalidad y que generan empleo y riqueza para el país siendo declarada, detectable y rastreable.

De allí que concluye que la reforma tributaria no sería necesaria si se fortalece la administración tributaria y se cambia de foco en las acciones de fiscalización, teniendo como como objetivos:

• Cerrar brechas de evasión
• Mejorar la eficiencia en la administración tributaria.
• Fortalecer la institucionalidad, confianza y previsibilidad.

“La evasión no está en el sector formal del país, está justamente en los sectores profundos, nunca visitados, nunca fiscalizados”, concluye la abogada.