Crisis económica y lucha de poderes en Venezuela: Ley Habilitante 2015 y la nueva AN

Introducción 

El 31 de diciembre de 2015 perdió vigencia la última Ley Habilitante otorgada por la anterior Asamblea Nacional (AN) al Presidente Nicolás Maduro (Gaceta Oficial N° 6.178 extraordinario de 15 de marzo de 2015), y bajo su aplicación se publicó más de una decena de Decretos-Leyes el 30 de diciembre de 2015. Varios de esos Decretos-Leyes tenían como objeto ampliar el control del Poder Ejecutivo sobre la economía y, además, reducir el ámbito de control de la AN -electa el pasado 6 de diciembre- sobre el Poder Ejecutivo en materia económica.

La orientación general de los postulados ideológicos que se encuentran detrás de tales Decretos-Leyes puede intuirse del primer párrafo de la Exposición de Motivos del Decreto-Ley de reforma parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta (Gaceta Oficial Nº 6.210 extraordinario de 30 de diciembre de 2015): “La guerra económica instaurada por sectores contrarios al Estado Socialista, obliga a efectuar cambios trascendentales en el ordenamiento jurídico de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de garantizar el desarrollo de los ciudadanos y ciudadanas, el respeto a su dignidad, la construcción de una sociedad justa y la promoción de la prosperidad y el bienestar del pueblo”.

El objeto de esta breve nota es contrastar el contenido de los Decretos-Leyes dictados en materia económica con la actual crisis que atraviesa Venezuela. Para ello, (i) se hará una breve descripción de las áreas en las cuales resulta indispensable realizar ajustes económicos en el contexto de la crisis actual de la economía, luego (ii) se identificará cuáles fueron las medidas tomadas por los Decretos-Leyes de 2015 en materia económica, y finalmente (iii) se hará referencia a cuál ha sido el margen de actuación de la AN que fue electa el 6 de diciembre de 2015 en materia económica.

I. ¿En qué áreas resulta indispensable hacer ajustes económicos?

Para encaminar a Venezuela hacia la recuperación económica es importante que el Gobierno Central reconozca que la actual crisis económica –la más larga y profunda de la historia venezolana- es producto, no de una guerra económica, sino de un modelo basado en el control y la planificación centralizada, que ha generado importantes trabas para hacer negocios y desincentiva la iniciativa privada.

En segundo lugar, y recordando que el sector privado representa 62% del PIB y emplea a 8 de cada 10 trabajadores venezolanos, es fundamental que el Gobierno Central promueva el crecimiento y desarrollo del sector privado, para recuperar el aparato productivo nacional y elevar el nivel de vida de la población, mediante la creación de empleos con calidad. Usando como referencia la edición 2015-2016 del Reporte de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, los factores más problemáticos para hacer negocios en Venezuela son el control cambiario, la inflación, la burocracia gubernamental ineficiente, las regulaciones laborales restrictivas, la inestabilidad de las políticas, la corrupción, la inseguridad, la oferta inadecuada de infraestructura, las altas tasas impositivas y el acceso al financiamiento.

Para atender estos y otros problemas a los que se enfrenta el sector productivo nacional, entre otras cosas se plantea:

(i) Garantizar la autonomía del Banco Central de Venezuela, tal que pueda ejercer sus labores de manera oportuna al velar por la estabilidad cambiaria y de precios.

(ii) Estudiar las Leyes que facultan al Ejecutivo Nacional para intervenir de manera discrecional en los distintos eslabones de las cadenas de producción, distribución y comercialización del país, resaltando –por ejemplo- la Ley Orgánica de Precios Justos.

(iii) Unificar la tasa cambiaria y liberar progresivamente el control cambiario. Esto pasa por revisar el contenido normativo del actual régimen cambiario y atacar la poca transparencia e ineficiencias burocráticas propias del sistema.

(iv) Simplificar los trámites para el comercio internacional. Resulta fundamental eliminar todas las trabas para importar y exportar, así como permitir que las empresas tengan libertad en el uso del 100% de las divisas que obtengan por exportación.

(v) Reformar la Ley de Inversiones Extranjeras aprobada vía Ley Habilitante en 2014, ya que aleja a potenciales inversionistas extranjeros.

(vi) Revisar la Ley Orgánica del Trabajo, de los Trabajadores y las Trabajadoras y los Decretos anuales que fijan la inamovilidad laboral. Estas normas limitan el margen de maniobra presupuestaria de las empresas y desincentivan la contratación de talento humano.

II. ¿En cuáles áreas de la actividad económica impactan los Decretos-Leyes? 

Aunque están claramente identificadas las principales trabas para el desarrollo de la economía nacional, según se acaba de ver, por el contrario, los Decretos-Leyes del año 2015 se enfocaron en los siguientes aspectos.

1. Mayor control del Ejecutivo Nacional sobre la actividad del Banco Central de Venezuela

Se reformó la Ley del Banco Central de Venezuela (Gaceta Oficial Nº 6.211 extraordinario de 30 de diciembre de 2015) en tres temas fundamentales: (i) asignar las competencias de la AN para la designación de autoridades del BCV al Presidente de la República; (ii) otorgar competencias al Directorio del BCV y al Presidente de la República para clasificar información como “secreta” o “confidencial”, lo cual reduce las posibilidades de control sobre la actuación del BCV y acerca el estado de la economía del país, y (iii) otorgar competencia al BCV para dar financiamiento al Estado a solicitud del Poder Ejecutivo.

2. Mayor arbitrariedad presupuestaria

Se reformó el régimen del control presupuestario a través del Decreto-Ley de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (Gaceta Oficial N° 6.210 extraordinario de 30 de diciembre de 2015). La reforma implica, básicamente, (i) que el Presidente de la República en Consejo de Ministros tiene competencia para tomar decisiones sobre el monto, la distribución y la disposición de los recursos o las asignaciones que hayan sido creados por Leyes, y (ii) se suprime la competencia de la Comisión Permanente de Finanzas de la AN para aprobar cada operación de crédito público. A partir de la reforma, sólo se requiere que el Poder Ejecutivo informe semestralmente a la AN de las operaciones de crédito previstas en la Ley Especial de Endeudamiento Anual.

3. Reforma fiscal para aumentar la recaudación tributaria

Se realizaron reformas al régimen tributario, con el objetivo de aumentar la recaudación tributaria: (i) creación del Impuesto a las Grandes Transacciones Financieras a través del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto a las Grandes Transacciones Financieras (Gaceta Oficial N° 6.210 extraordinario de 30 de diciembre de 2015); (ii) modificación del Impuesto sobre la Renta, a través del Decreto-Ley de reforma de la Ley del Impuesto sobre la Renta (Gaceta Oficial Nº 6.210 extraordinario de 30 de 2015), y (iii) se reformó la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), (Gaceta Oficial N° 6.211 extraordinario de 30 de diciembre de 2015).

4. Régimen cambiario aún más restrictivo

A través del Decreto-Ley de reforma de la Ley del Régimen Cambio y sus Ilícitos (Gaceta Oficial N° 6.210 de 30 de diciembre de 2015), se estableció un régimen más restrictivo, lo que se manifiesta fundamentalmente en (i) la referencia al Sistema de Certificados de Producción; (ii) la obligación de informar las operaciones cambiarias realizadas en el país; (iii) el aumento de sanciones penales y administrativas, y (iv) la creación de nuevos delitos.

5. Aspectos regulatorios de algunos sectores económicos

Por otra parte, a través de diversos Decretos-Leyes se reformaron puntualmente aspectos de la legislación correspondiente a diversos sectores económicos: (i) Decreto-Ley de reforma a la Ley de Reserva al Estado las Actividades de Exploración y Explotación del Oro y demás Minerales Estratégicos (Gaceta Oficial N° 6.210 extraordinario de 30 de diciembre de 2015); (ii) Decreto-Ley de reforma de la Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas (Gaceta Oficial N° 6.210 extraordinario de 30 de diciembre de 2015); (iii) Decreto-Ley sobre reforma de la Ley de la Actividad Aseguradora (Gaceta Oficial N° 6.211 extraordinario de 30 de diciembre de 2015), y (iv) Decreto-Ley de reforma a la Ley de Mercado de Valores (Gaceta Oficial N° 6.211 extraordinario de 30 de diciembre de 2015.

III. ¿Cuál ha sido el margen de actuación de la AN? 

La disminución del control de la AN sobre el Fisco permite al Gobierno Central seguir promoviendo un marcado desorden fiscal y continuar financiando el déficit vía emisión monetaria. Esto, en suma, genera aún mayores presiones inflacionarias.

Por ello, interesa identificar qué iniciativas ha impulsado la nueva AN en las áreas de la economía que fueron afectadas por los Decretos-Leyes de 2015.

1. La reforma a la Ley del Banco Central de Venezuela y la sentencia que la declaró inconstitucional

En este sentido, la nueva mayoría en la AN ha impulsado –entre otras iniciativas- la revisión y reforma del Decreto-Ley del Banco Central de Venezuela. Sin embargo, la suerte de la reforma del Decreto-Ley ha sido la inconstitucionalidad declarada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ).

En efecto, el 3 de marzo de 2016, la Asamblea Nacional aprobó en segunda discusión el proyecto de Ley de Reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, con el objetivo –en líneas generales- de restituir la autonomía de la autoridad monetaria.

Sin embargo, la reforma fue declarada inconstitucional por el TSJ a través de la sentencia de la Sala Constitucional N° 259 de 31 de marzo, dictada a partir de la solicitud que fuera realizada por el Presidente de la República.

La sentencia parte de la base de que la AN habría actuado con “desviación de poder”, en la medida en la que el supuesto fin de la reforma habría sido asegurar el control político del Banco Central de Venezuela (BCV) por parte de la actual mayoría de la AN. Así, entre otros aspectos, (i) se declaró inconstitucional la facultad prevista en la Ley sancionada de que la AN ratificara la designación del Presidente del BCV; (ii) se declaró también inconstitucional que la AN pudiera llamar a comparecer al Presidente del BCV, y (iii) se declaró inconstitucional la facultad de la AN para designar dos miembros del Directorio del BCV.

2. El Proyecto de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público

Por su parte, el 5 de abril de 2016, la Asamblea Nacional aprobó en primera discusión el Proyecto de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Para finales del mes de abril y principios de mayo se esperaba el inicio de la consulta pública de esta Ley. En cualquier caso, se espera que esta Ley tenga el mismo destino que la Ley de Reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela: que sea declarada como inconstitucional por parte de la Sala Constitucional.

Todo el entramado económico-legal –incluyendo los últimos Decretos-Leyes- debería ser revisado en detalle. El excesivo control del Gobierno Central sobre la economía y la ausencia de Estado de Derecho para la protección de los intereses del sector productivo privado seguirán mermando la producción local y desincentivando una muy necesaria inversión extranjera, sobre todo en un contexto de bajos precios petroleros: entre enero y abril de 2016, el barril petrolero venezolano promedió US$ 27,46.

Aún más, preocupa que el Gobierno Central parece decidido a continuar la profundización del modelo de planificación centralizada y controles que se ha mostrado fallido en todos los frentes. Muestra de ello ha sido la cuestionable e inconstitucional aprobación del Decreto de Emergencia Económica por parte de la Sala Constitucional, luego de que la Asamblea Nacional lo rechazara, lo que demuestra nuevamente la permanente intención de control sobre la economía por parte del Gobierno Central.