La paradoja panameña
Panamá tiene una reputación bien ganada como jurisdicción amigable para los negocios. Su régimen societario flexible, la ausencia de controles cambiarios, la dolarización de su economía y su posición como centro logístico y financiero de operaciones de la región lo convierten en un destino natural para inversiones y adquisiciones corporativas. En términos generales, cualquier persona natural o jurídica nacional o extranjera puede adquirir acciones de una empresa panameña sin mayores formalidades. Esa libertad es real y no debe subestimarse.
Sin embargo, cuando la empresa objetivo opera en un sector regulado o cuando la operación implica la afectación de la dinámica competitiva de un mercado, el panorama cambia. El adquirente que ignora estas capas regulatorias no solo arriesga sanciones, sino que puede encontrarse con que una operación invalida, que la licencia de la empresa adquirida queda en riesgo, o que un tercero la impugne.
Este artículo ofrece un mapa general de ese terreno regulatorio para que cualquier comprador sepa qué está navegando.
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El sector bancario requiere de una autorización previa
El marco legal aplicable para este sector es el Decreto Ejecutivo No. 52 de 2008, conocido como la Ley Bancaria, que consolida el régimen bancario panameño supervisado por la Superintendencia de Bancos de Panamá (SBP).
La Ley Bancaria introduce la figura de la propietaria de acciones bancarias, que todo adquirente debe conocer. Esta es definida como la persona natural o jurídica que, directa o indirectamente, posee de forma predominante las acciones de un banco o ejerce el control de su administración, aunque no sea el banco mismo. Su propósito es evitar que el control efectivo de una institución financiera cambie de manos sin activar la supervisión de la SBP.
La regla indica que cuando una adquisición de acciones resulte en que el comprador pase a ser propietario total, mayoritario o a tener el control efectivo de un banco o de su propietaria se requiere autorización previa del Superintendente de Bancos.
No existe un porcentaje fijo que active este requisito, sino que el criterio es funcional, es decir, ¿otorga la adquisición control efectivo? Esa determinación la hace la SBP caso a caso.
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El sector asegurador: dos umbrales, dos obligaciones distintas
La norma aplicable es la Ley No. 12 de 3 de abril de 2012, supervisada por la Superintendencia de Seguros y Reaseguros de Panamá (SSRP).
El régimen asegurador opera con un sistema de doble umbral que conviene entender bien, porque las obligaciones son distintas según el porcentaje de acciones involucrado.
Cuando la transferencia supera el 10 % del capital, nace una obligación de notificación a la SSRP dentro de los treinta días calendarios siguientes a la operación. Pero hay un detalle crítico: el nuevo accionista no puede ejercer sus derechos accionarios hasta que acredite ante la SSRP que cumple con los requisitos de idoneidad exigidos por la ley. En la práctica, esto significa que adquirir acciones de una aseguradora sin coordinar previamente con la Superintendencia puede dejar al comprador con una participación legalmente inerte durante un período indefinido.
Cuando la transferencia supera el 50 % del capital, el requisito escala: se exige autorización previa de la SSRP antes de que la operación pueda consumarse válidamente. Una operación que cruce este umbral sin aprobación no es simplemente irregular es jurídicamente ineficaz.
El sector de valores: licencias, OPA y el paso que nadie puede saltarse
El marco regulatorio del mercado de valores está contenido en el Texto Único del Decreto Ley No. 1 de 1999 y normas posteriores. La autoridad supervisora es la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV).
Este sector tiene dos escenarios regulatorios distintos según el tipo de empresa objetivo. Si la empresa es una entidad con licencia de la SMV —una casa de valores, un asesor de inversiones, un administrador de fondos— cualquier cambio en su estructura accionaria que resulte en cambio de control exige aprobación previa del Superintendente. El umbral de referencia es el 25 % de las acciones con derecho a voto, porcentaje a partir del cual la ley presume que existe control.
Si la empresa es un emisor con acciones registradas ante la SMV, la operación puede activar el régimen de Oferta Pública de Compra (OPA) con umbrales particulares que obliguen al comprador a lanzar una oferta formal al resto de los accionistas en igualdad de condiciones. Las OPA tienen su propio procedimiento, documentación y plazos.
Los tipos de transacciones en fusiones y adquisiciones
Servicios públicos regulados por la ASEP: una lógica completamente diferente
La Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP) regula electricidad, telecomunicaciones, televisión y otros sectores, bajo el marco de la Ley 26 de 1996 y las leyes sectoriales correspondientes.
Aquí el enfoque es estructuralmente distinto a los sectores anteriores. La ASEP no supervisa accionistas, supervisa concesionarios. No existen artículos que fijen porcentajes accionarios de manera directa. Lo que existe es un principio que atraviesa todo el régimen: quien controla a la empresa controla la concesión y cualquier cambio de control equivale, jurídicamente, a una cesión de facto de la concesión, la cual requiere validación regulatoria.
Cada sector regulado por la ASEP tiene sus propias reglas sobre cómo puede transferirse el control de un concesionario y esas reglas están en las leyes sectoriales específicas que complementan el marco general de la Ley 26/1996. En algunos casos, la ley seccional exige un proceso competitivo de concurrencia administrado por la ASEP o por el Consejo de Gabinete; en otros, basta con la autorización previa de la ASEP. La estructura del proceso depende del tipo de servicio, del tipo de concesión y de si la operación implica la renovación del título concesional.
Las etapas de la diligencia debida en fusiones y adquisiciones
La capa AML: lo que la Ley 23 de 2015 exige en toda transacción con empresa regulada
La Ley N.° 23 de 27 de abril de 2015, reglamentada por el Decreto Ejecutivo N.° 35 de 6 de septiembre de 2022, es la norma panameña de prevención de lavado de activos y no se limita a un sector: aplica de forma transversal a bancos, aseguradoras, casas de valores, agentes de bienes raíces, zonas francas y casinos, entre otros.
El concepto central para cualquier adquisición es el de beneficiario final: la persona natural que en última instancia posee, controla o ejerce influencia significativa sobre una persona jurídica. En una transacción, no se evalúa solo al comprador directo, sino a toda la cadena de control detrás de él.
Esto tiene tres impactos directos en una operación de M&A. Primero, el comprador debe revisar el cumplimiento AML de la empresa objetivo durante el due diligence pues las deficiencias en esta materia son pasivos que se heredan con las acciones. Segundo, si el comprador o alguno de sus representantes es una persona expuesta políticamente (PEP), el regulador aplicará una debida diligencia ampliada, lo que puede extender los plazos. Tercero, una transacción estructurada de forma inusual puede activar la obligación de reportar a la Unidad de Análisis Financiero (UAF) por parte del banco, el abogado o el propio regulador.
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La capa de competencia: ACODECO es voluntaria, pero ignorarla es un riesgo
La Ley N.° 45 de 31 de octubre de 2007, administrada por la Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa de la Competencia (Acodeco), aplica de forma transversal a toda la economía panameña, con independencia de que la empresa sea o no regulada por alguna de las superintendencias anteriores.
La ley define como concentración económica cualquier fusión, adquisición de control, o agrupación de acciones, partes sociales, activos, fideicomisos o establecimientos entre competidores, proveedores o clientes. Esto incluye operaciones en todos los sectores analizados en este artículo y también en cualquier industria no regulada.
El punto que más sorprende a los compradores internacionales es que Panamá no exige notificación previa obligatoria ante Acodeco, a diferencia de lo que ocurre en otros países. La ley establece que la verificación previa es voluntaria. Pero esa voluntariedad no debe confundirse con irrelevancia.
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Recomendaciones para el éxito de la transacción
- Identifica el perfil regulatorio del objetivo antes de negociar. Determinar si la empresa tiene licencias bancarias, de seguros, de valores o concesiones de servicios públicos no es un análisis para la etapa de due diligence avanzado.
- Incorpora al regulador como parte del proceso, no como obstáculo. En los sectores bancario, asegurador y de valores, la interacción temprana con la SBP, la SSRP o la SMV —incluso de manera informal— permite calibrar expectativas, identificar condiciones probables y evitar sorpresas.
- Revisa los contratos de concesión individuales, no solo la ley. En el ámbito de la ASEP, las condiciones específicas para cada transferencia de control están en el contrato de concesión de la empresa, no en la ley general. Contratos de distintas generaciones pueden tener condiciones significativamente diferentes. No existe sustituto para leer el contrato.
- Evalúa la dimensión competitiva de la operación de manera independiente. Incluso si la empresa objetivo está en un sector no regulado o si ya cuenta con todas las aprobaciones sectoriales, la Ley 45/2007 aplica de forma autónoma. Una operación que concentra participación de mercado en una industria específica puede activar el análisis de ACODECO independientemente de las aprobaciones del ente especial regulador.
- Gestiona los plazos regulatorios en el acuerdo de compraventa. Las autorizaciones previas del ente especial regulador no tienen plazos máximos uniformes. La representación de cronograma en una negociación de M&A que involucra empresas reguladas panameñas debe contemplar esos tiempos de manera realista y el contrato debe incluir condiciones suspensivas y plazos de terminación que reflejen esa realidad, no los tiempos de una adquisición convencional.
*Ricardo Chanis es socio de Chanis.
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