¿Cuáles son las propuestas de los doce candidatos presidenciales en Brasil en materia tributaria?

Brasil llega a las urnas este domingo 4 de octubre, en plena implementación de la Reforma Tributaria del Consumo, una de las mayores transformaciones de su sistema fiscal en décadas.

Aprobada mediante la Enmienda Constitucional n.º 132, en diciembre de 2023, la reforma busca simplificar un sistema tributario estructurado en tres niveles (federal, estatal y municipal), con normativas específicas en los 26 estados y más de 5000 municipios -considerado uno de los más complejos de la región. Tras su desarrollo normativo en 2025 y 2026, el país afronta este año una fase de pruebas y adaptación, cuya ejecución y continuidad estarán entre los desafíos del próximo gobierno.

El alcance de este cambio ayuda a comprender por qué la reforma ocupa un espacio en el debate electoral. Con la reforma, Brasil adoptará un modelo de IVA dual basado en dos nuevos tributos:

1. la Contribución sobre Bienes y Servicios (CBS), de ámbito federal;
2. el Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), gestionado por los estados y municipios.

Asimismo, se incorporará el Impuesto Selectivo (IS), de ámbito federal, que gravará determinados productos considerados perjudiciales para la salud o el medio ambiente.

De este modo, la CBS sustituirá a la Contribución para el Programa de Integración Social (PIS) y a la Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (Cofins), mientras que el Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI) será sustituido en gran medida, aunque mantendrá excepciones vinculadas a la Zona Franca de Manaos. Por su parte, el IBS reemplazará al Impuesto sobre la Circulación de Mercancías y la Prestación de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicación (ICMS), de ámbito estatal, y al Impuesto sobre Servicios de Cualquier Naturaleza (ISS), de ámbito municipal. Aunque la CBS y el IBS tendrán ámbitos de gestión distintos, ambos seguirán reglas comunes para armonizar la tributación sobre el consumo.

Con la implantación completa prevista para 2033, los candidatos discrepan sobre cómo avanzar: algunos defienden mantener el calendario con ajustes, mientras otros proponen revisar el modelo o redistribuir la carga tributaria entre consumo, renta y patrimonio.

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Doce candidatos, doce propuestas para Brasil

Las diferencias sobre el futuro de la reforma se enmarcan en una contienda con 12 fórmulas presidenciales validadas por el Tribunal Superior Electoral (TSE). Para conocer en detalle las propuestas, los programas de gobierno están disponibles en una plataforma del TSE organizada en ocho grandes temas.

En cuanto a la intención de voto, las encuestas sitúan a Lula da Silva y Flávio Bolsonaro al frente de la disputa. El sondeo de Datafolha del 24 de septiembre les atribuyó un 40 % y un 36 %, respectivamente, en la primera vuelta, y un 47 % frente a un 45 % en un eventual balotaje, con empate técnico en ambos escenarios. En la encuesta de Quaest, divulgada el 21 de septiembre, Augusto Cury aparecía tercero, con un 6 %, seguido por Ronaldo Caiado (4 %) y Renan Santos (3 %).

A continuación, se presentan las propuestas tributarias recopiladas a partir de medios de comunicación, entrevistas y fuentes oficiales. Los candidatos se ordenan según la intención de voto; aquellos sin mediciones relevantes aparecen en orden alfabético.

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Dos hojas de ruta para las empresas

Para Diogo Martins Teixeira, socio del departamento Tributario de Machado Meyer, las propuestas apuntan en direcciones distintas. En su opinión, el actual presidente Lula da Silva tiende a conservar la estructura del IBS y la CBS, y a concentrar los cambios en la renta, con más carga sobre altos ingresos y capital. Menciona ideas como los intereses sobre capital propio (JCP) y la tributación mínima, aunque varias aún no figuran formalmente en su programa. En conjunto, se trata de medidas que tienden a ampliar la base imponible o la recaudación proveniente de determinados grupos y actividades.

Sobre Flávio Bolsonaro, el experto comenta que el candidato pondría el foco en reducir la carga sobre consumo y producción, compensándola al menos en parte con la revisión de beneficios y regímenes diferenciados. El abogado menciona que se han planteado propuestas para reducir las cargas sobre la nómina, los impuestos aplicables a la energía y los combustibles, así como para eliminar gradualmente el IOF aplicable a operaciones cambiarias.

“Desde la perspectiva de las empresas, quizás la principal diferencia radique en dónde se concentra la incertidumbre. En un eventual nuevo gobierno de Lula, la estructura de la reforma sobre el consumo tendería a ser más previsible, aunque podrían producirse cambios relevantes en la tributación sobre la renta y los resultados empresariales. Con Flávio, la mayor posibilidad de cambio estaría precisamente en el diseño del IBS y de la CBS, incluidos los beneficios y tratamientos diferenciados ya aprobados. En ambos casos, todavía hay propuestas que requieren un mayor grado de detalle. Por ello, más que considerar únicamente la reducción o el aumento nominal de determinados tributos, será importante observar cómo cada candidato pretende compatibilizar sus propuestas tributarias con las necesidades de recaudación y el equilibrio de las cuentas públicas”, sostiene el vocero de Machado Meyer.

Teixeira indica que ambos programas necesitan más detalle y que importa menos el aumento o la baja nominal de un tributo que cómo cada candidato lo compatibiliza con la recaudación y el equilibrio fiscal.

Desde otra perspectiva, Gustavo Teixeira Godoy, socio de Planificación Fiscal y Patrimonial de TAGD Advogados, destaca que las candidaturas también difieren en el papel que atribuyen a la política tributaria dentro de sus estrategias económicas. Teixeira manifiesta que mientras el candidato Lula da Silva vincula la reforma con la equidad fiscal, la reducción de las desigualdades regionales y el apoyo a las pequeñas empresas, Flávio Bolsonaro plantea revisar el modelo vigente para reducir los impuestos sobre la producción y el consumo, impulsar las exportaciones y las inversiones y reforzar la competitividad.

Más allá de las diferencias entre ambos programas, Godoy identifica dos transformaciones que marcarán la evolución del sistema tributario brasileño: la implantación del IVA dual y los cambios en la tributación de la renta, especialmente para las personas con mayores ingresos y los dividendos.

“Estos dos cambios tendrán un profundo impacto en las empresas, los inversores y la estructura patrimonial. La reforma del impuesto al consumo afectará a los precios, los créditos fiscales, las cadenas de suministro, los contratos y los sistemas de cumplimiento tributario. Asimismo, es probable que las nuevas normas sobre renta y dividendos influyan significativamente en la forma en que los grupos empresariales y los inversores estructuran la distribución de beneficios y la remuneración de los accionistas”, afirma.

En palabras del experto, la tributación al consumo y la tributación sobre la renta son los cambios con mayor potencial para reformar estructuralmente el sistema tributario de Brasil en los próximos años.

Por su parte, Cassiano Menke, socio coordinador del área de Derecho Tributario de Silveiro Advogados, advierte que la tributación de beneficios y dividendos también será un punto de debate. Según el especialista, la oposición ha propuesto revisar las reglas aprobadas el año pasado, que no habrían generado la recaudación esperada porque algunas empresas optaron por retener sus beneficios en lugar de distribuirlos.

Mientras que Mauricio Moscovici, socio fiscal del bufete Franco, Leutewiler, Henriques, pone el foco en la viabilidad de las propuestas electorales. Para el abogado, las posibilidades de introducir cambios relevantes varían según el componente del sistema tributario.

Una revisión integral de la reforma del consumo exigiría reconstruir el consenso político que permitió su aprobación, mientras que algunos ajustes específicos podrían tener un recorrido legislativo más acotado. En este contexto, las modificaciones en el pago fraccionado, el alcance del Impuesto Selectivo y determinados regímenes tributarios son aspectos que conviene seguir de cerca, al igual que los posibles cambios en el calendario de transición.

“Dicho esto, mi lectura personal es que cualquier cambio material en la reforma, aunque se promete en campaña, es muy poco probable. La estructura del nuevo sistema está en la Constitución y en leyes complementarias. Modificar una enmienda constitucional exige tres quintos de los votos en dos turnos en cada Cámara (308 diputados y 49 senadores). Una ley complementaria requiere mayoría absoluta. A esto se suma que la reforma fue fruto de un pacto federativo muy delicado con estados y municipios, que hoy ya están adaptando sus administraciones tributarias. Reabrir ese pacto tiene un costo político enorme para cualquier gobierno, sobre todo en el primer año de mandato y con un Congreso fragmentado”, expresa.

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Incentivos fiscales, inversión y seguridad jurídica

Sobre los beneficios fiscales y las cargas por sector, Diogo Teixeira explica que los incentivos pueden ayudar a impulsar actividades estratégicas, mientras que las reducciones generales de impuestos pueden aliviar los costos de muchas empresas y favorecer la inversión. Sin embargo, su efecto depende de cómo se diseñen y apliquen.

"Cambiar de forma brusca los beneficios fiscales ya concedidos puede perjudicar especialmente a sectores cuyos proyectos requieren años para generar resultados", aclara.

Por su lado, Godoy señala que con la reforma los estados y municipios dependerán menos de la competencia fiscal para atraer empresas y tendrán mayor peso otros factores, como la infraestructura, la logística, la disponibilidad de trabajadores y la cercanía a los mercados. También aclara que la cautela de los inversores no significa necesariamente que vayan a invertir menos, sino que podrían aplazar proyectos, modificar su estructura o destinar capital a otros países.

"No veo cómo la reforma del impuesto al consumo podría sufrir un revés importante que impidiera su implementación. Porque la reforma se realizó mediante una enmienda constitucional. Y no es algo que un gobernante, sea nuevo o actual, pueda cambiar, ya que existen las condiciones para realizar un cambio tan radical sin consenso. La reforma tributaria se basó en un consenso con el Congreso Nacional y, para modificarla, habría que enmendarla en la Constitución, lo que no creo que suceda. A lo sumo, lo que podría ocurrir es un aplazamiento del inicio de la reforma", opina.

Moscovici destaca que la incertidumbre sobre los plazos no debe retrasar la preparación de las empresas. Aunque una ampliación del calendario daría más tiempo para adaptarse, seguiría siendo necesario ajustar los sistemas, revisar los contratos y planificar la gestión de créditos fiscales. Además, los cambios en los beneficios tributarios y en los impuestos sectoriales podrían afectar la rentabilidad de proyectos específicos, incluso sin modificar la estructura general del IVA dual.

“Para las empresas no tiene sentido frenar la adaptación a la espera del resultado electoral. Es probable que el núcleo de la reforma se mantenga. Una prórroga de plazos daría más tiempo, pero no cambiaría la dirección. Lo prudente es seguir con la parametrización de sistemas, la revisión de contratos de largo plazo con cláusulas de reequilibrio y la gestión de créditos acumulados, trabajando con escenarios que contemplan cambios de calendario más que de modelo”, enfatiza el vocero de Silveiro Advogados.

Entre los aspectos que las empresas deberían seguir de cerca, Moscovici destaca cuatro:

• Beneficios fiscales federales: posibles recortes y necesidad de evaluar la sostenibilidad de los incentivos vigentes.
• Nuevos regímenes especiales: propuestas para zonas económicas, centros de datos o bienes de capital, cuya viabilidad dependerá de los cambios normativos necesarios.
• Tributación sectorial: posibles ajustes en el Impuesto Selectivo, la energía, los combustibles y los regímenes específicos.
• Renta y capital: cambios en la tributación de dividendos, remesas al exterior y beneficios empresariales, que también pueden influir en la inversión extranjera.

Godoy concluye que, para los inversores extranjeros, la clave no es solo la carga tributaria, sino también la estabilidad y previsibilidad de las normas a largo plazo. Añade que el debate electoral gira en torno a cómo equilibrar la recaudación, la competitividad, la progresividad fiscal y la seguridad jurídica en Brasil.

Con una carrera pareja y una posible segunda vuelta electoral el 25 de octubre, la discusión tributaria seguirá abierta después de este domingo. Los tres expertos coinciden en que, gane quien gane, las empresas seguirán con la implementación, y en que la previsibilidad pesará tanto como el nivel de la carga.