Con la entrada en vigencia del Código Orgánico Administrativo (COA) en julio de 2018 en Ecuador, se introdujeron en el ordenamiento jurídico disposiciones legales novedosas para la actuación de la administración pública. Unas han resultado muy prácticas, mientras que otras han generado graves problemas para la administración.
El texto ha aportado la consolidación de procedimientos administrativos, permitiendo que la Administración se desenvuelva de manera uniforme y mejore su interacción con otras partes. Sin embargo, existen nuevas disposiciones vinculantes a la sustanciación de los procedimientos administrativos sancionadores. Estos pueden llegar a constituirse en graves limitaciones para el ejercicio de la potestad sancionadora o, en su defecto, pueden generar que la Administración incurra en actuaciones arbitrarias.
El COA trajo nuevas reglas para el ejercicio de la potestad sancionadora en materia administrativa, de una forma muy similar al ejercicio del ius puniendi en materia penal. Esto se debe a la división del procedimiento en dos fases: una encargada de la instrucción del proceso, que en el proceso penal realiza la fiscalía; la otra encargada de la resolución del proceso, que en materia penal lo hace el juez.
En la primera fase del procedimiento, el órgano instructor se encarga de realizar todas las actuaciones que considere necesarias para: examen de los hechos, recabar información relevante para determinar responsabilidades susceptibles de sanción e incluso para dictar medidas provisionales de protección o medidas cautelares.
Esas medidas pueden ser el secuestro, retención, prohibición de enajenar, clausura de establecimientos, suspensión de la actividad, retiro de productos, documentos u otros bienes, desalojo de personas y las limitaciones o restricciones de acceso. Esto siempre que la medida no afecte a derechos constitucionales, pues de hacerlo se requerirá la autorización de un juez de contravenciones. Dicho órgano es el que emite el acto de inicio de un procedimiento administrativo sancionador y, a su vez, es quien evacúa la prueba, para finalmente remitir un dictamen.
En la segunda fase del procedimiento, el órgano que dicta la resolución analiza el dictamen, realiza una valoración de las pruebas aportadas por la propia administración y por el administrado —en ejercicio de su derecho a la defensa—, determina la existencia o no del hecho infractor, así como la responsabilidad de la persona contra quien se inició el procedimiento y emite una resolución motivada.
De todo lo detallado parecería que las nuevas disposiciones vinculantes no afecten el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración. Sin embargo, al analizar las garantías que deben ser observadas en la sustanciación de estos procedimientos, nos encontramos con lo siguiente:
“En los procedimientos sancionadores se dispondrá la debida separación entre la función instructora y la sancionadora, que corresponderá a servidores públicos distintos”.
El problema radica en que la Administración, al tener un número limitado de servidores públicos, únicamente logra separar las funciones de la persona que firma como órgano instructor y como quien resuelve. Los informes para la emisión del dictamen y para la emisión de la resolución, generalmente, son elaborados por el mismo funcionario jurídico, lo que evidentemente vulnera esta garantía. Podría, además, hacer incurrir a la Administración en una actuación arbitraria, sujeta a una nulidad del procedimiento o, en su defecto, impedir a la Administración imponer una sanción.
Otra de las circunstancias relevantes a ser analizadas recae en la prescripción de las infracciones administrativas. Según el Código Orgánico Administrativo, las infracciones leves prescriben en un año, las graves en tres años y las que son muy graves en cinco años. El problema al determinar estas prescripciones radica en que las infracciones administrativas tienen clasificaciones distintas a las establecidas en el COA. Conforme al principio de tipicidad, no pueden ser sujetas a una interpretación analógica o extensiva. Al no poder determinar si la infracción se encuentra prescrita o no, la administración se encuentra limitada en el ejercicio de su potestad sancionadora.
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