La Ley Orgánica de las Zonas Económicas Especiales (LOZEE), promulgada a fines de junio y publicada el 20 de julio en la Gaceta Oficial N° 6.710, promete una apertura económica desafiante e inusual para el mercado venezolano. El marco aprobado contempla la creación de cinco zonas económicas especiales que impulsen la inversión local y extranjera para consolidar el desarrollo de industrias como manufactura, agricultura, turismo y comercio.
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— VTV CANAL 8 (@VTVcanal8) July 20, 2022
Por medio de la LOZEE se crea también una Superintendencia Nacional de las Zonas Económicas Especiales que, desde la Vicepresidencia de la República, ejercerá “la gestión, administración, dirección, coordinación, control, supervisión e inspección” de los mencionados sectores.
Las ZEE se distribuirán en las siguientes locaciones: en la Península de Paraguaná, estado Falcón; en el corredor Puerto Cabello - Morón, estado Carabobo; en La Guaira, capital del estado de La Guaira; en la isla de Margarita, estado Nueva Esparta y en la isla La Tortuga, ubicada en el Mar Caribe y dentro de las Dependencias Federales.
A decir de Juan José Figueroa, recién nombrado socio de AraqueReyna, este paso responde al interés del Gobierno de Nicolás Maduro de optimizar el uso del capital privado nacional o extranjero como alternativa para la recuperación económica del país.
“La LOZEE busca reactivar la economía venezolana, creando ejes territoriales para que participen inversionistas nacionales o extranjeros, en el marco de condiciones particulares, sobre todo, en el aspecto financiero, tributario y aduanero, dentro de una amplia gama de actividades como la turística, agrícola, energética, banca hasta la tecnológica. Lo interesante en este proceso dinamizador es el relanzamiento del sector construcción, porque la mayoría de esos proyectos tiene asociado una obra civil de envergadura”, detalla.
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Mejoras en la ley para captar y sostener la inversión
El trabajo articulado entre público y privado en espacios que podrían ser similares a las zonas francas, se distingue de ellas pues -en palabras del presidente de la la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, Jesús Faría- serán “mucho más integrales”. Faría apunta a la apertura multisectorial que se tendrá en materia de inversión.
Desde su experiencia en materia corporativa, de M&A y mercados de capitales, Figueroa encuentra pertinente destacar tres aspectos claves necesarios de atender con motivo de viabilizar la Ley:
- La creación de la ZEE debe realizarse en un territorio y tiempo determinado de al menos 10 o 20 años. Durante ese tiempo las condiciones no deben cambiar.
- Su manejo se debe centralizar en un solo ente administrativo que canalice los trámites relativos a la inversión en la ZEE, con la simplificación de trámites administrativos.
- Si bien la administración debe tener derecho a revisar la certificación que le otorga al inversionista, deben establecerse medidas de control y seguridad jurídica que, en caso de revocación, la decisión definitiva la tenga un árbitro imparcial o, al menos, un órgano jurisdiccional y no la propia administración pública”, señala.
En entrevista con LexLatin, Juan José Figueroa, quien desde inicios de mes refuerza la práctica corporativa de AraqueReyna, profundiza en los ajustes y mejoras que deben contemplarse antes de la implementación de las ZEE. Además, destaca las industrias que podrán crecer de materializarse esta iniciativa y hace apuntes sobre cómo hacer sostenible la inversión que se busca atraer.
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¿Qué ajustes y modificaciones son esenciales para ejecutar la Ley de Zonas Especiales Económicas e impulsar la inversión colectiva?
Juan José Figueroa: Empecemos con el capital nacional: mi pronóstico es que los primeros interesados en la ZEE serán los inversionistas nacionales. Luego, sujeto a la buena práctica y experiencia, se incorporará el capital extranjero. También considero que solo la LOZEE no es suficiente, falta la demostración del respeto por parte del Estado a la ley y las instituciones.
Adicionalmente, sería conveniente establecer tratados internacionales país a país para proteger las inversiones y otorgar mecanismos de resolución de conflictos, como el arbitraje.
Sobre la estabilidad para el retorno de la inversión, el capital actuará con cautela. Los inversionistas son muy recelosos de la discrecionalidad de la administración pública. Como un hecho muy positivo es que la creación de las ZEE sea a través de un Decreto del Ejecutivo Nacional, sujeto a aprobación legislativa de la Asamblea Nacional. Es un acto novedoso entre instituciones importantes del Poder Público. No lo dice la ley, pero una interpretación consecuente es para que la extinción de la ZEE sea también a través del mismo procedimiento de creación.
Importante también es la estabilidad de los convenios entre el Estado y los inversionistas, que deben estar sujetos a cierta estabilidad. El inversionista necesita certeza para convencerse de participar y que los acuerdos a los que llegue le puedan servir de apalancamiento para obtener financiamiento en la banca, que dependiendo de las magnitudes del proyecto necesariamente sería internacional, sin lo cual no participaría.
Finalmente, considero pertinente anotar algunos ajustes: en relación con las condiciones mínimas para atraer inversionistas, se debe retomar la práctica de la reserva legal para regular temas de inversiones e impositivos, por la que el Legislativo, a través del procedimiento público de formación de las leyes, sea el adecuado para el manejo de estos temas.
También es necesario crear un pacto mínimo de invariabilidad legislativa en temas de inversión e impositivo por un tiempo determinado, para que haya expectativa legítima y seguridad jurídica.
Además, el Ejecutivo debe respetar el espíritu, propósito y razón de las leyes cuando ejerza la potestad reglamentaria. Finalmente, debe promoverse el arbitraje como mecanismo de resolución de conflictos, bien a través de convenios país a país o en las negociaciones directas de los particulares con el Estado, en el caso de la novedosa ZEE.
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¿En qué consisten los incentivos fiscales y aduaneros que se ofrecerán para promover las inversiones?
Juan José Figueroa: La relación entre el inversionista certificado y el Estado se remonta en Venezuela a la Ley Constitucional de Inversión Extranjera Productiva de 2017, que hasta ahora me resulta novedosa. Sin embargo, figuras como la transacción tributaria y el arbitraje tributario, consagradas en la ley, son inexistentes en la práctica, esencialmente por sus limitaciones.
Ahora, con la posibilidad de poner en marcha el acuerdo entre el Estado y los particulares, los mecanismos mencionados, que suponen negociación entre partes, tendrán oportunidad y el particular tendrá la capacidad de negociar.
Con base en el principio de reserva legal tributario, en la Ley ZEE existe un marco de negociación de esos estímulos fiscales y aduaneros que es el siguiente:
- Reintegro tributario (Draw back) conforme con el criterio determinado por el Ejecutivo Nacional. Se ejecutará según lo determina la legislación en materia aduanera y el Reglamento de Liberación, Suspensión y otros regímenes Aduaneros Especiales y demás resoluciones.
- Reintegro tributario en materia de otros impuestos nacionales, conforme con el criterio determinado por el Ejecutivo Nacional en el Decreto de creación de la ZEE, todo lo cual se determinará según el Código Orgánico Tributario.
El Ministerio con competencia en economía, finanzas y comercio exterior se encargará de establecer los límites máximos del total de todos los incentivos otorgados, con base en el monto recaudado por concepto de impuesto sobre la renta en el respectivo ejercicio fiscal anterior. Dentro de estos máximos y mínimos negociarán las partes, según el proyecto de inversión.
De esto me preocupan varias cosas: incertidumbre de cómo serán estas devoluciones, si en divisas, en bolívares o mediante certificados o algún otro tipo de título. Una cosa distinta y preferible hubiese sido que la LOZEE hubiese tratado el asunto vía exención. Esto es una diferencia conceptual importante. La palabra exención supone una liberación de la obligación. Esta figura se ha usado en los regímenes especiales de puertos y zonas libres y es la que verdaderamente estimula. Además, aparece como una de las alternativas de negociación en la Ley Constitucional de Inversión Extranjera Productiva.
En contraposición a la exención, el concepto de reintegro que contiene la LOZEE me inquieta un poco porque supone que el sujeto pasivo tributario tiene a su cargo la obligación tributaria y debe cumplirla, pero ocurre que el Estado entonces reintegrará. Ahí podría producirse un corto circuito. El fisco venezolano no ha dado muestras de eficiencia en los procesos de devolución y reintegro de tributos, son casi inexistentes.
No lo dice la ley, pero el convenio entre el inversor certificado y el Estado podría incluir el objeto de la inversión, plan de acción, las contraprestaciones de las partes que intervienen en el proyecto, manejo del know-how, de la propiedad material e intelectual, muebles e inmuebles.
Además, cuestiones muy importantes son la política de endeudamiento y el manejo de garantías, porque todo proceso de inversión las lleva aparejadas. La calidad de los contratos dependerá de la capacidad de apalancamiento, sobre todo para la banca internacional si fuera el caso.
También el manejo de los temas laborales, ambientales, supuestos de terminación de la relación y de la especialidad de la zona o sitio donde se desarrolla el negocio.
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Industrias impulsadas y política monetaria
¿Qué industrias se verán beneficiadas esencialmente? ¿Por qué?
Juan José Figueroa: Pienso que desean un alcance generalizado desde el turismo, el sector energético, la banca, hasta el tecnológico. En todas estas áreas, en mi opinión, el denominador común es el sector construcción, porque todos los proyectos pasan por la adecuación de una obra civil o planta física, por lo que también este sector se relanzará, que es un parámetro de la economía nacional.
Finalmente, ¿cuál será o debería ser la política monetaria que se maneje en las ZEE?
Juan José Figueroa: Según la LOZEE las zonas económicas exclusivas contarán con un régimen cambiario basado en la libre convertibilidad de las divisas, dinero electrónico y criptomonedas. Funcionarán las casas de cambio de dinero fiduciario y criptomonedas requeridas para la evaluación estable de la actividad económica.
En mi criterio, el gobierno ha entendido que tiene que recurrir a las monedas extranjeras para dinamizar la economía, sin que eso implique la “dolarización” total de la economía. Tener una moneda propia le concede control político en determinadas situaciones y depender solo del dólar lo hace vulnerable. Además, la dolarización de la economía para el Estado venezolano actual es disfuncional en medio de las sanciones.
Obviamente, el propósito de la ley es encontrar fuentes de divisas, pero eso no implica que la política monetaria en esas zonas sea exclusivamente en divisas.
Hoy en día en Venezuela existe libertad de contratación en divisas y es perfectamente legal utilizar el dólar como moneda de cuenta y pago para liberarse del cumplimiento de obligaciones, sin restricciones. Sin embargo, en materia de política monetaria, el Estado ha tenido el propósito de incentivar la utilización del bolívar frente al dólar. Tal es el caso de la Ley de Impuestos a las Grandes Transacciones Financieras o la que crea el Impuesto al Valor Agregado, esta última establece una alícuota especial a las transacciones efectuadas en divisas, aunque todavía no ha entrado en vigencia a discreción del Ejecutivo Nacional. Creo que todo esto se va a replicar en la normativa de la ZEE.
La LOZEE le concede la oportunidad de crear hasta un régimen especial cambiario, por ejemplo, de venta obligatoria de divisas a los inversionistas certificados en una determinada ZEE. Eso estaría por verse. Incluso el marco legal de la LOZEE permite crear normas especiales de financiamiento, sea en divisa extranjera o en bolívares, a través de liberación del encaje dentro de esas ZEE. Habría que esperar la regulación al respecto, donde el Banco Central de Venezuela y el Ministerio con competencia en materia de economía y finanzas tienen especial relevancia.
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