Decreto N° 1467/24 de Paraguay: La contratación de proyectos de infraestructura luego de los cambios a la Ley de APP

La ruta 7 es uno de los proyectos que se licitó en Paraguay bajo el reglamento de la Ley APP dictado en 2014./ Tomado del sitio web de Constructora 8A.
La ruta 7 es uno de los proyectos que se licitó en Paraguay bajo el reglamento de la Ley APP dictado en 2014./ Tomado del sitio web de Constructora 8A.
A pesar de las mejoras que introduce la norma que reglamenta la llamada Ley APP, el país tiene algunos desafíos por delante en relación con este tipo de proyectos.
Fecha de publicación: 31/05/2024

En abril pasado, Paraguay promulgó el decreto No. 1467/24 que reglamenta la Ley de Alianza Público-Privada (APP) o Ley 5102/13, el tercero que se dicta desde que entró en vigencia la ley. Con este se deroga el decreto N° 4183/2020 y se espera que se agilicen los procesos de contratación relacionados con la participación público-privada en proyectos de infraestructura pública al optimizar el sistema de evaluación de ofertas.

Se espera, además, que con este decreto se promueva aún más el interés de las empresas privadas y se impulse el pipeline de proyectos de participación público-privada (PPP) en el país.


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Antecedentes

La llamada Ley APP fue dictada en 2013 y se reglamentó en 2014. Un año después aparecieron los primeros proyectos licitados, las rutas 2 y 7 y el aeropuerto de Asunción, de acuerdo con Martín Carlevaro, socio a cargo del área de infraestructura y energía de BKM | Berkemeyer, despacho que asistió a los dos consorcios participantes en estos proyectos y que tenían a Sacyr como líder.

Aunque con el decreto de 2020 se esperaba una real activación de proyectos, esto no fue así. En el panorama actual, de acuerdo con el especialista, Paraguay ha tomado la decisión política de impulsar este tipo de iniciativas.

Entre los desafíos macro que enfrenta Paraguay para planificar la infraestructura pública, Carlevaro menciona que hace falta un organismo rector independiente como ProInversión (Perú), apolítico y transversal para cualquier sector.

En lo micro, observa grandes problemas por expropiaciones de terrenos, necesarios para construir algunos proyectos, no solo APP, sino también obra pública tradicional, y hay un desafío en cuanto a la actualización de la propiedad de los terrenos en el registro de inmuebles, de manera que no haya un solapamiento de títulos.

"Quizá deberían priorizarse otro tipo de proyectos, tomando en cuenta que el país también necesita infraestructura de salud y educación, agua (potabilización y tratamiento de aguas residuales), sin descuidar el sector transporte", menciona.


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Menos burocracia

En entrevista, Martín Carlevaro profundiza sobre los cambios que introduce el decreto No. 1467/24, en relación con la gestión de los proyectos de (PPP) y sus implicaciones. Entre los principales cambios, destaca:

  • Se acortaron los plazos de los procesos de contratación en una APP, lo que facilita el proceso administrativo de aprobación de proyectos, aprobación de ofertas, de pliegos, de contratos PPP, entre otros.
  • Desapareció la Secretaría Técnica de Planificación, que actuaba como un Ministerio. Esta institución dependía directamente de la Presidencia de la República y quedó subsumida dentro del Ministerio de Hacienda, que ahora se llama Ministerio de Economía y Finanzas, específicamente en la Dirección General de Inversión Pública (DGIP).
  • Antes los proyectos tenían que tener el visto bueno del Ministerio de Obras Públicas, de Hacienda y la STP.
  • Se fija la posibilidad de que se presenten las ofertas técnica y económica en un solo sobre, lo que tiene lógica porque se daban procesos larguísimos, de hasta dos años, para terminar de adjudicar a una sola empresa que presentaba una oferta.
  • La etapa de precalificación ahora es obligatoria y no facultativa.
  • Ahora también se permite que un único oferente se pueda adjudicar el proyecto, cosa que, con el decreto anterior, no se podía.

Además de lo burocrático y técnico, ¿qué otras áreas se benefician con los cambios?

Martín Carlevaro.- Creo que se acortaron también los plazos de las iniciativas privadas y esto es otra forma de originar proyectos de APP. Es decir, cuando el sector privado trae la idea, la prefactibilidad, la factibilidad, en general, esos procesos también se han demorado mucho.


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¿Hay algún proyecto que se esté desarrollando e implementando con este decreto?

La ruta 1, que ya tuvo precalificación el año pasado. En diciembre se dictó la resolución que aprueba a los cinco precalificados, cinco consorcios, dos liderados por brasileños, tres liderados por españoles, todos con algún socio local paraguayo.

Y ese proyecto justamente no se estaba abriendo a diálogo competitivo porque ahora existe también, no solamente la precalificación, sino lo que se llama diálogo competitivo, donde los precalificados van a leer el borrador de pliego y de contrato para hacer algunas sugerencias, mejoras y demás. El Estado está en su derecho, por supuesto, de corregir algunas cuestiones y rechazar otras. Y luego de terminada esta etapa se llamará a presentación de ofertas, lo que sería la licitación pública internacional propiamente dicha.

Ahora, gracias a que se dictó este decreto, ya está liberado el camino para empezar el diálogo competitivo en este proyecto, que es un PPP a 30 años y va a ser muy similar, en cuanto a su estructuración y distribución de riesgos, al proyecto anterior de las rutas 2 y 7. Ese es el único proyecto que está realmente avanzado.

¿El hecho de que pueda existir la figura de un solo postor, de un solo sobre, pudiera hacer que se descuide la fiscalización y vigilancia?

La Ley APP de Paraguay no permite faltas a la transparencia, compliance y demás. En el pliego se establecen requisitos muy estrictos en cuanto a esto. Por ejemplo, para darnos una idea, uno de los seis grupos precalificados para la ruta 1 fue descalificado. La normativa de Paraguay es bastante estricta y estas modificaciones no van a generar problemas, sino al revés, generan beneficios, por lo menos desde el punto de vista de la velocidad del procedimiento. La precalificación es todavía más estricta de lo que era el sobre uno.

El decreto de 2020 establecía que tenía que haber más de una oferta y se dieron cuenta de que era un exceso de reglamentación establecer eso porque la ley no establecía ese límite. Me parece que es acertado lo que hicieron. Y, además, aún si hubiese un solo oferente, que no va a suceder porque los proyectos de Paraguay han generado mucho interés, a diferencia de lo que sucedía hace seis o siete años, cuando el país no tenía track record, que no era de grado de inversión. Bueno, ahora tampoco lo es, pero ya estamos a un pasito de serlo.

Entonces, en ese momento sí podía pasar que hubiese una sola oferta, pero ya no va a suceder. Que no haya ninguna oferta es muy difícil porque Paraguay atrae mucho interés de los prestamistas, de los sponsors, de europeos, estadounidenses, canadienses, brasileros, argentinos. Me parece a lugar que exista la posibilidad de un solo oferente, siempre y cuando se controle bien todo el cumplimiento normativo.

Energías renovables y APP

¿Cómo dialogan el decreto que reglamenta la Ley APP y el decreto que reglamenta la Ley de Energías Renovables, en vigor desde principios de este año?

Esta es una pregunta que últimamente me la están haciendo bastante los clientes y potenciales clientes.

La Ley de Energías Renovables, que se dictó en el pasado y se acaba de reglamentar, tiene un problema y es que establece una licencia máxima con un plazo de 15 años y en esos 15 años están los dos o tres años del periodo de construcción del parque fotovoltaico, suponiendo que hablemos de un proyecto de energía solar. Si fueran dos años, entonces queda 13 años de operación en un país donde las tarifas son muy bajas, sin saber si le van a renovar la licencia a los 15 años porque finalmente es discrecional del Estado y la autoridad de aplicación, en este caso el Ministerio de Obras Públicas.

Entonces van a fijar una tarifa muy alta para la energía para recuperar la inversión en ese plazo.

Es difícil que políticamente se decidan adjudicar proyectos solares, donde además sobra la energía todavía, solo que en ocho o nueve años vamos a tener un problema de potencia de energía en Paraguay, por lo que es fundamental que empiecen a aparecer estos proyectos nuevos de generación para ampliar la matriz energética y, además, diversificarla.

Eso va a generar una rigidez y un obstáculo bastante grande, creo que lo que tendrían que hacer básicamente es modificar la Ley de Energías Renovables y ampliar ese plazo mínimo a 20 o 25 años de licencia. En Paraguay no hay viento, pero sí hay muy buena radiación solar. Proyectos solares son los que se vienen en Paraguay, ya se anunciaron varias licitaciones para este año bajo esta nueva normativa.

¿El nuevo decreto beneficia proyectos como las mini hidros?  

De hecho, la Ley de Renovables excluye de su aplicación a las mini hidros, que se mantienen en una ley del 2006, que se iba a derogar con esta nueva Ley de Renovables. Tenía lógica derogarla, pero no, decidieron mantenerla y solamente la van a aplicar en la práctica para las mini hidros.

Justamente están por dictar en el Congreso una ley que va a modificar sustancialmente esa ley del 2006 (la Ley 3009, Ley de generación de energía por parte del sector privado), que hasta ahora no se aplicó a ningún proyecto, salvo uno, quizás el de biomasa de Paracel, una papelera muy grande de Paraguay, que veremos si en algún momento ve la luz. Así que es posible que por ese lado tengamos buenas noticias, ojalá con plazos lógicos para la amortización de la inversión, pero yo creo que con la Ley de Renovables actual se han tirado un tiro en el pie, perdón por la expresión, porque no van a poder con estas tarifas tan bajas que tiene Paraguay atraer privados que hagan ofertas. 


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¿Pero tal vez el plan regulatorio es justamente recuperar soberanía sobre el recurso agua con las mini hidros?

La ley APP no es solamente para proyectos de transporte ni para infraestructura social, también es para generación eléctrica, lo dice textualmente la ley.

De hecho, más allá estamos viendo desarrollos para energías renovables bajo la Ley APP, que tiene la virtud de no tener la limitante de los 15 años, pero hay que ver si finalmente se va a aplicar o no o si se decide que todos los proyectos de renovables se estructuren bajo la nueva ley de renovables. Para mí sería un error, por esto es que te decía, a los 15 años perfectamente podría aplicarse como modalidad de contratación la APP y firmarse un contrato de PPP. Podría aplicarse la ley de renovables a una APP de generación eléctrica renovable. Hay que hacer conversar las dos leyes, los dos reglamentos y sacar proyectos que no tengan el problema del plazo de 15 años, que va a hacer inviable cualquier proyecto de renovable en Paraguay.

Y en cuanto a las mini hidros, como decía antes, van por otra ley que también podría perfectamente conversar con la Ley APP y tener proyectos de mini hidros por APP con los 30 años de plazo máximo.

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