En medio del dinamismo económico que ronda en la región fruto de los esfuerzos por reactivar los mercados, Ecuador marca como pendiente la aplicación de los recientes ajustes en materia tributaria, impulsados a nivel legislativo. Esto es producto de las reformas de los artículos 30.3 y 30.4, así como del fallo de la Corte Constitucional por la causa 47-15-IN, ambos registrados el año pasado.
A decir de José Cisneros, socio de Flor Bustamante Pizarro Hurtado, estos son ajustes para reforzar la seguridad jurídica. Las modificaciones impactan las potestades de la Administración Tributaria para calificar la esencia de las transacciones entre particulares con fines impositivos.
“La sentencia de la Corte describe el estándar de motivación que deben cumplir los actos del fisco en los que se aplica la potestad de calificar para acreditar su razonabilidad. Las reformas legislativas, a su vez, condicionan la calificación de la esencia económica al cumplimiento de reglas específicas, por ejemplo, principios como el de equidad en materia tributaria”, refiere Cisneros.
El especialista en derecho corporativo y comercial, tributario y financiero, hace una panorámica a la luz de la jurisprudencia constitucional y de Corte Nacional, así como las últimas reformas al Código Tributario sobre la materia y sus desafíos.
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¿Qué determina la sustancia económica en las transacciones? ¿Qué recomendaciones se deben seguir para evitar complicaciones en lo tributario?
José Cisneros: La sustancia económica atribuida a una operación debería responder a la intención (efectiva) de las partes. Ejemplo: la voluntad subyacente de vender, comprar, arrendar, prestar, entre otros, más allá de lo que pueda decir el contrato. Ahora bien, la calificación de la sustancia económica comporta la realización de un ejercicio interpretativo no exento de complejidades, ni libre de eventuales sesgos por parte del personal asignado.
El caso resuelto por la Corte Constitucional responde al control constitucional abstracto. Se cuestionó la compatibilidad de una norma (el Art. 17 del Código Tributario) con la Constitución, sin necesidad de asociarla a casos concretos. Para ello, la empresa accionante realizó una serie de reflexiones de cómo, a su juicio, la potestad de calificación de la sustancia económica por parte del fisco afectaba a la seguridad jurídica, a la libertad en el desarrollo de las actividades económicas, a la libre contratación y a los principios constitucionales de reserva de ley y de iniciativa restringida en materia tributaria.
Su pretensión consistía en la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, que hubiese supuesto la imposibilidad de que instituciones como el Servicio de Rentas Internas pudieran atribuir a cualquier transacción efectos impositivos distintos de aquellos que las partes intervinientes expresamente previeron.
Por ejemplo, que frente a una transferencia de propiedad de bienes que las partes han dado en apariencia el carácter de onerosa, la administración se vea impedida de recalificar en su esencia, atribuyéndole la calidad de transacción a título gratuito, a los efectos de considerarla gravada con el impuesto a la renta que grava las donaciones.
La sentencia rechaza la pretensión de declarar la inconstitucionalidad de la atribución normativa in abstracto, pero pone énfasis en la necesidad de una aplicación cuidadosa de la misma, para evitar su uso arbitrario.
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¿Cómo contribuye este precedente con la seguridad jurídica de las empresas?
La sentencia puede tener efectos prácticos en el universo de contribuyentes, pero sin duda es útil especialmente para corporaciones que participan activamente en la economía bajo modalidades contractuales complejas, innovadoras y evolutivas.
Las personas naturales que desarrollan emprendimientos y nuevas tecnologías aplicadas a la producción de bienes o servicios también pueden experimentar la utilidad de este tipo de pronunciamientos en una eventual auditoría tributaria. Esto con la expectativa de que modalidades de negociación instrumentadas sin propósitos elusivos sean aceptadas como tales por la administración.
¿Qué protocolos deben reforzarse desde el Estado para evitar una aplicación discrecional del art. 17 del Código Tributario?
Parte de un modelo de gestión, orientado a dotar de facilidades para el cumplimiento de obligaciones tributarias, incluye la necesidad de “conocer al contribuyente” como lo haría cualquier empresa interesada en conocer a sus clientes.
Para lograrlo es preciso la interacción del personal auditor de las entidades recaudadoras con Cámaras y Asociaciones de empresas para compartir las realidades en que se desarrollan las actividades económicas y desterrar eventuales sesgos en el análisis de las múltiples transacciones. Adicionalmente, en el proceso de selección y reclutamiento del personal auditor se debe revalorizar la experiencia acreditada en el desarrollo de actividades previas en el sector privado para potenciar la calidad de las actuaciones tributarias.
Desde su expertise, ¿cuáles son las tres principales mejoras que deben aplicarse para optimizar el rol del SRI y evitar situaciones que puedan ser consideradas abusivas durante el proceso recaudatorio?
Por una parte, las administraciones tributarias, en general, tienen una deuda respecto de la uniformidad y estabilidad de los criterios sobre la aplicación de normas. Lamentablemente, se siguen aplicando criterios diversos a situaciones similares o variaciones de opinión en el tiempo respecto de las mismas transacciones, lo que debe quedar desterrado pues coadyuva a generar un sentimiento de desconfianza en los administrados.
Por otro lado, existe la propensión a que los criterios e interpretaciones normativos oficiales sean adoptados internamente sin dar cabida a la saludable retroalimentación por parte de actores externos a las instituciones, lo que conspira frente a una visión integral de los fenómenos económicos y sociales.
Finalmente, el concepto de “responsabilidad” en las actuaciones de los funcionarios solamente está orientado al cumplimiento de metas recaudatorias. Sin embargo, se ha descuidado la generación de una política de responsabilidad frente a eventuales perjuicios causados a los contribuyentes, quienes terminan siendo la parte más débil en el proceso de toma de decisiones y cuyos derechos difícilmente resultan efectivamente restaurados ante eventuales excesos de la Administración.
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¿Cuál es su balance de las reformas tributarias en los últimos 6 meses en Ecuador y su aporte a la reactivación económica del país?
La última reforma legislativa vigente desde noviembre de 2021 tuvo un corte eminentemente recaudatorio, elevando la presión fiscal, sobre todo en las personas naturales, lo que ciertamente podría desmotivar el consumo de los particulares y, de alguna manera, ralentizar el crecimiento de la economía pospandemia.
Para equilibrar la balanza, el Ejecutivo presentó hace poco un proyecto de ley con incentivos al desarrollo de nuevas inversiones, que no fue aceptado por la Asamblea Nacional. Esto sucedió, en gran medida, al calor de la coyuntura política y sin que haya mediado un análisis profundo de las eventuales bondades o falencias del proyecto. Este revés del Gobierno podría justificar, al menos en parte, el desempeño discreto que se proyecta para nuestra economía en comparación con el crecimiento y rebote esperado en la región.
No obstante, me parece que en el Ecuador es necesario dejar de generar expectativas exageradas en nuevas leyes y enfocar los esfuerzos en la consolidación de una política de gestión pública acorde con las necesidades de reactivación; lo que incluye el análisis cuidadoso de las atribuciones de la Administración Tributaria para coadyuvar en la mejora del ambiente para la atracción de potenciales nuevas inversiones, con efectos tangibles en un mediano plazo.
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