Una nueva oportunidad y enfoque para las alianzas público privadas en Brasil

A pesar de que la experiencia demuestra que en los más de doce años de vigencia de la Ley Federal Nº 11.079 de fecha 30 de diciembre de 2004 (Ley de las PPPs) no se ha logrado -como pretendía la promulgación de este instrumento- promover el uso a gran escala de las nuevas modalidades de concesión para proyectos de infraestructura, entendemos que el momento actual y desafiante del país puede presentar una buena oportunidad para este tipo de colaboración entre el sector público y el privado.

Es cierto que, hasta el momento, los proyectos efectivamente desarrollados bajo este marco han sido relativamente escasos. Intentamos, en las próximas líneas, analizar y explicar cuáles han sido las razones y dificultades enfrentadas, y apuntar aquellos aspectos coyunturales que pueden marcar las diferencias respecto al cuadro anterior, descubriendo y anticipando oportunidades de inversión para el futuro.

El análisis forense de las experiencias apunta a que, quizás, parte de la culpa de la falta de aceptación pueda atribuirse al tamaño de los proyectos. Tengamos en cuenta que se trataba de una práctica nueva en el mercado brasileño y que por lo tanto ni las autoridades ni los sponsors estaban familiarizados con la “tropicalización” del modelo. En la mayoría de los casos se trataba de proyectos de gran envergadura, que conllevaban una complejidad mayor y consecuentemente requerían esfuerzos también proporcionales al tamaño de la inversión, tanto en la obtención de los recursos (en muchos casos hablamos de valores de inversión multimillonarios) como en la gestión de los riesgos. Máxime cuando, además, se trataba de proyectos totalmente nuevos (los llamados “greenfield”) donde hay que lidiar con las dificultades adicionales derivadas de una implementación partiendo prácticamente de cero.

Ahora podemos afirmar sin riesgo a equivocarnos que la realidad de las PPPs era mucho más compleja de lo que el mercado y las autoridades previeron entonces, basados en la experiencia de las concesiones tradicionales cuya regulación estaba vigente desde mediados de la década de 1990. Los proyectos encontraron resistencia en varios ámbitos: desde la estructuración de su financiación, esquema de garantías y contragarantías, hasta los más ejecutivos derivados de la gestión y obtención de las licencias medioambientales y los siempre complejos procesos de desapropiación. Todo aderezado con una pobre distribución contractual de los riesgos y el -infeliz- activismo de jueces y tribunales no familiarizados con este tipo de estructuras y sus implicaciones.

El hecho es que muchos proyectos de PPP no lograron ni siquiera salir del papel y aquellos que lo intentaron han terminado por enfrentar todas estas dificultades para mantenerse, causando un alto grado de frustración entre todas las partes involucradas.

A pesar de todo ello, las enormes necesidades del país y su población, especialmente en el sector de infraestructura, han creado oportunidades que, por sus especificidades, se presentan en un contexto que permitiría un enfoque diferente y más ajustado a premisas que viabilizarían la estructuración de PPP’s de una manera más eficaz y eficiente.

Nos referimos concretamente a los proyectos de saneamiento y de iluminación pública. Ambos sectores comparten una serie de características comunes que los hacen interesantes para este tipo de colaboración público privada:

En primer lugar, por su tamaño más contenido. Al ser de menor volumen resultan más accesibles y con menor complejidad. Presentan un desafío menor a la hora de buscar financiación e implican un nivel de riesgo menos crítico. Recordemos que la Ley de las PPPs establece como umbrales mínimos de los proyectos que pueden estructurarse a través de este mecanismo (i) un valor de R$ 20 millones; y (ii) un plazo de cinco años.

Además, ambos dependen típicamente de ámbitos municipales o estadales. En un universo compuesto por más de 5.500 municipios brasileños, acuciados por la necesidad de aportar soluciones urgentes a las necesidades más básicas de la población, y en un contexto de carestía de recursos públicos para ello, bastaría que tan solo el 1% lograse viabilizar programas específicos de PPPs en cualquiera de estas áreas para lograr un número de proyectos equivalente a la mitad de los contratos de PPP firmados hasta la fecha actual. Visto desde esta perspectiva es innegable el enorme potencial de desarrollo acumulado que aguarda como oportunidad de inversión.

Otra de las dificultades históricas ha sido la de estructurar mecanismos de garantía de cobro que mitiguen el riesgo del inversor privado. Pero estos dos sectores - saneamiento y alumbrado público - por las condiciones y características del propio servicio prestado, son los que más se acercan a los llamados proyectos autofinanciables (o project finance, como se los conoce en el mercado). Tanto en el saneamiento como en el alumbrado público las cuentas por cobrar resultan de un ingreso individualizable, seguro y previsible, por estar vinculados a las cuentas de agua/alcantarillado y luz que buena parte de la población ya paga, siendo recaudada por las distribuidoras de energía, concesionarias o los distintos municipios y que pueden, además, servir como colateral para garantizar la financiación externa necesaria para dar viabilidad económico financiera a este tipo de proyecto.

Con una estructuración racional, realista y con plazos e inversiones más ajustados a los hitos del proyecto hay espacio suficiente para que los propios proyectos se sustenten en el mediano y largo plazo. Y ahí entra el vector de acercamiento y mejora en la relación público privada antes incluso que el proyecto sea concebido. La realización de estudios previos a través de los procedimientos de manifestación de interés (“PMI”) son un mecanismo válido para este objetivo. Aunque las PMIs, de una manera general, no hayan generado tantos proyectos como se imaginaba, el hecho es que la maduración de la relación público privada pasa por un diálogo más constante y transparente. Si un determinado órgano público no tiene la capacidad, ya sea técnica o económica, o no tiene la experiencia necesaria para el desarrollo de un proyecto de la complejidad de una PPP, aunque sea de menor proporción, no debería haber - como no hay – ningún óbice para que la iniciativa privada asuma esta tarea. Sin embargo, para que las PMIs también puedan tomar otro rumbo en este caso, es necesario reforzar los compromisos de transparencia y eficiencia entre todas las partes intervinientes.

El eventual éxito de este nuevo enfoque con PPPs en los mencionados ámbitos de saneamiento y alumbrado público, tendrá un impacto social positivo y directo en la mejora de las condiciones y calidad de vida de una gran parte de la población. En el caso del saneamiento básico la universalización de los servicios es un objetivo político que ya tiene reflejo y previsión legal, aunque su implementación está aún lejos de conseguirse. Es conocido por todos que el acceso de la población al agua corriente y la canalización y tratamiento de aguas residuales están intrínsecamente ligados a su dignidad, que tiene reflejos inmediatos en la salud pública y genera ganancias directas e indirectas en todo el sistema de salud. Las PPPs pueden y deben ser un instrumento para que los municipios y los estados, en algunos casos, logren efectivamente cumplir sus metas en un mediano plazo.

Lo mismo puede decirse en relación con el alumbrado público. En esta área, las PPPs se presentan, además, como una alternativa adecuada para que Brasil evolucione con los modelos de colaboración público privada a través de consorcios, en la optimización del uso de los recursos públicos de financiación de proyectos con una mejor planificación, coordinación y control de gastos de los proyectos, y en la optimización de obtención y uso de ingresos accesorios, como mecanismo para contornar las conocidas restricciones económicas financieras y operativas que el sector público atraviesa.

Todo ello, además, introduciendo eficiencia y ahorros significativos que mejoren la sustentabilidad ecológica a través implantación de nuevas tecnologías de iluminación. Existen ya estudios en varias partes del mundo demostrando que las ciudades mejor iluminadas ofrecen índices positivos de seguridad y de aprovechamiento de espacios públicos. No es por casualidad que existen estudios que calculan que más de 400 municipios brasileños tendrían condiciones inmediatas de implementar programas de PPP para la modernización del alumbrado público para atraer capital privado y canalizar inversiones de R$ 7,5 mil millones.

Por último, es importante destacar el apoyo internacional al desarrollo de este tipo de infraestructuras urbanas. Actualmente varios organismos multilaterales, como el Banco Mundial o la Corporación Inter-Americana de Inversión (IIC) tienen programas específicos de financiamiento y están colaborando con las autoridades locales con incentivos específicos para el desarrollo de proyectos en ambas áreas. Brasil tiene nuevamente la oportunidad de mostrar, a través del ejemplo para la región y para los países en desarrollo, que es posible cumplir objetivos sociales fundamentales con proyectos atractivos para la iniciativa privada.